Capítulo II
Escenario internacional
En un marco de intercambio, globalización y apertura, los organismos internacionales adquieren un papel protagónico en la definición e implantación de las políticas particulares de los países miembros de estos organismos. Queramos o no, el proceso de globalización está en marcha y estamos insertos en él y, por supuesto, interactuamos con un número creciente de países. Además, debemos tener presente que México es miembro activo de varios de estos organismos internacionales.
Sin embargo, cabe preguntarse ¿por qué la influencia de los organismos internacionales en la definición de las políticas nacionales? Algunas de las respuestas a esta pregunta las podemos encontrar en la participación de investigadores, funcionarios del gobierno y de las IES en las reuniones de los organismos; en los sistemas de información que incluyen a México; en el hecho de que el país es miembro de estas organizaciones; en los estudios que las autoridades mexicanas han solicitado a agencias internacionales, entre otras cosas. Una clara evidencia de la influencia externa la encontramos en la asimilación de conceptos, estrategias y recomendaciones provenientes de estos organismos y que han sido adoptadas como políticas en los planes y programas oficiales. Aún así, no se entiende cómo una política puede aplicarse a naciones tan disímiles en todos los sentidos, sin ser general, ambigua y abstracta. Lo que es cierto es que detrás de cada una de las políticas y programas de estos organismos hay un sentido que para algunos autores es bastante evidente: "[...] detrás de los préstamos y los programas de cooperación internacional se encuentran formulaciones pedagógicas, conceptos, teorías y estrategias de cambio para la educación superior y no sólo recursos económicos" (Didriksson, 1997: 345).
Para efectos de analizar el contexto internacional al cual, en cierta medida, responde la política actual de admisión de estudiantes en la Universidad de Guadalajara, iniciamos con una reflexión sobre algunas de las políticas, recomendaciones y estudios sobre educación superior en el mundo y en México que algunos organismos internacionales han emitido en los últimos años.
El Informe Coombs
Es un documento que contiene el resultado de un estudio realizado por el CIDE en los primeros años de la década de los noventa, a petición de las autoridades educativas del país. Mejor conocido en el medio como el "Informe Coombs", éste contiene algunas afirmaciones que, anterior a este documento, cuando menos en la opinión pública, no se habían dado a conocer. El estilo directo y claro, las recomendaciones concretas y factibles de realizarse, los señalamientos libres de cuestiones políticas, en fin, todo ello lo hace una aportación valiosa para la solución de problemas que en el medio de la educación superior no se alcanzan a percibir por ser tan evidentes, o bien, porque han caído en el olvido por considerarse como problemas imposibles de solucionar.
A pesar de sus limitaciones debidas a la falta de profundidad y de un conocimiento amplio del contexto, de la historia y de las costumbres y formas de ser de los mexicanos, consideramos que el Informe es un texto con bastantes aciertos, y lo más importante, es una opinión libre de sesgos políticos.
A los especialistas extranjeros que realizaron este estudio les llamó la atención una serie de cuestiones de las cuales destacamos aquellas más importantes: primero, que existan documentos como el PROIDES, donde se expresan los problemas más importantes y las estrategias que deberían aplicarse para su solución, y que a pesar de ello no se hayan llevado a la práctica los lineamientos, y por lo tanto los objetivos y metas no se hayan alcanzado: "[...] el PROIDES propone una serie de medidas correctivas orientadas a restaurar y proteger la calidad. Si éstas se hubieran implantado con rapidez, habrían constituido un buen paso para iniciar la mejora de la calidad. Sin embargo, esto no sucedió" (Coombs, 1991: 39); segundo, que la sobrepolitización predominante en algunas universidades es lo que impide que muchos de los cambios propuestos no se hayan llevado a cabo: "pocos países como México han vivido influencias políticas –positivas y negativas– tan profundas en el desarrollo y comportamiento de su sistema educativo de enseñanza superior"; tercero, que las universidades públicas, a pesar de depender casi en su totalidad del erario, posean una autonomía excesiva, por lo que también las políticas federales muchas veces no pasen de ser sugerencias que las IES asumen o desechan, según les convenga: "Éste es un alto grado de autonomía, poco común para las universidades públicas, cuyo mayor volumen de ingresos lo ha proporcionado el gobierno" (Ibid: 26); cuarto, las grandes dimensiones de algunas universidades con más de 100 mil estudiantes; quinto, que las preparatorias dependan, muchas de ellas, de las universidades y, sexto, la cuestión del ingreso a las universidades, como es el caso del pase automático: "Para que una institución sea clasificada como 'excelente' tendría que cumplir como requisitos, entre otras cosas, exámenes rigurosos de admisión para todos los solicitantes" (Ibid: 59).
En este último punto, el informe Coombs fue enfático y claro al señalar los motivos por los cuales era necesario cambiar la política de admisión de estudiantes de nivel superior: "No se hace ningún favor a la gente joven, rica o pobre, admitiéndola en una universidad sin contar con la seguridad razonable de que poseen los conocimientos académicos y la capacidad requerida para manejar el grado de dificultad exigido. Una política de admisión fácil es irresponsable: disminuye la calidad de la universidad, provoca un índice elevado de abandono escolar y puede marcar de por vida a los estudiantes que desertan" (Ibid: 65). En las recomendaciones establecen como una de las acciones prioritarias para mejorar la calidad educativa: "Adoptar normas de admisión racionales y procedimientos de selección en todas las universidades" (Ibid: 62).
Para completar nuestro análisis de este informe, resaltamos el enunciado que menciona abiertamente uno de los problemas por los cuales en algunas IES no se ha podido implantar un mecanismo de admisión con las características que ellos proponen, y la sinrazón de ser de este tipo de situaciones: "Las autoridades académicas han tratado de establecer un conjunto racional de políticas de admisión, mismo que ha sido vetado por los estudiantes a pesar de que ellos, supuestamente, asisten a la universidad para obtener una educación auténtica y valiosa" (Ibid: 62).
Iniciar una política de admisión que observe elementos académicos, como el promedio del certificado de bachillerato, el resultado de un examen de ingreso u otros, en el caso del sistema de educación superior público, puede acarrear problemas políticos severos debido a que, como el informe lo señala, la sobrepolitización que padecen algunas universidades es un factor que inhibe este tipo de acciones.
Sin embargo, las universidades no son propiedad única de los universitarios; pertenecen a la sociedad, que es quien las sostiene a través del pago de sus impuestos. Por lo tanto, todo ciudadano que cumpla con los requisitos escolares tiene cuando menos el derecho a competir en condiciones de igualdad por un lugar en cualquiera de las IES públicas. Las universidades son instituciones públicas y si no funcionan como tales, al privilegiar a unos cuantos, entonces pierden su carácter de público, y por lo tanto, el subsidio proveniente de las aportaciones fiscales de todos los ciudadanos deja de tener sentido.
Es contradictorio que precisamente los defensores del pase reglamentado argumenten que eliminar este privilegio atenta contra el principio público y democrático y que con ello se pretende la elitización de la educación superior, cuando lo cierto es que las IES públicas mexicanas funcionan como instituciones de élite al estar destinadas a un grupo minoritario de universitarios que se niegan a abrir las oportunidades a la población en general.
También resulta paradójico que un estudiante se resista a aceptar procedimientos que podrían contribuir a mejorar la calidad académica, cuando el beneficiario principal de esto es él mismo.
Examen de la OCDE
Durante 1995 las autoridades de la SEP encargaron a la OCDE un estudio sobre el sistema de educación superior en México. Un grupo de expertos internacionales en esta área llevaron a cabo una revisión exhaustiva sobre la situación que guardan los estudios superiores en el país. El resultado de este trabajo arrojó un diagnóstico general y el grupo de examinadores emitió una serie de recomendaciones o propuestas de políticas educativas que podrían aplicarse para mejorar la calidad, la eficiencia y la pertinencia de las IES del país.
En este estudio realizado por la OCDE se repiten algunas de las apreciaciones que el grupo Coombs ya había destacado en su informe, como es el caso de que las preparatorias formen parte de algunas universidades: "Las escuelas de educación media superior universitarias son una particularidad del sistema mexicano que ha impactado a los observadores extranjeros" (OCDE, 1997: 169).
Por otro lado, según este estudio, de cada 100 estudiantes que inician la primaria sólo 11 logran ingresar a la universidad, cinco concluyen sus estudios superiores y sólo 2.5 logran titularse (Ibid: 194): "Todo ocurre como si el fin fuese obtener una élite restringida, sin preocuparse del costo financiero y sobre todo humano de todos los fracasos aludido. Si ese objetivo meritocrático pudo haber tenido sentido cuando la educación superior sólo iba dirigida a una minoría que no tenía que preocuparse por su futuro, cuando la sociedad se dividía en una clase dirigente y una masa poco instruida, ya no corresponde en absoluto a las expectativas de la economía ni de la sociedad actuales" (Ibid: 191).
El sistema educativo pareciera propiciar, contribuir o cuando menos reproducir, las inequidades que se dan en la sociedad. Es claro que la selección de estudiantes es una cuestión no únicamente del nivel superior, sino que es un fenómeno que opera a lo largo de la trayectoria escolar. Al parecer, el mismo sistema, por diferentes factores, actúa como un mecanismo de diferenciación que propicia la formación de una élite y que genera un amplio número de excluidos. Sin duda, el sistema educativo en su conjunto establece distinciones tajantes. Entre el numeroso grupo de alumnos que ingresan a la primaria y los que logran obtener el título de licenciado, la diferencia suele ser abismal.
En cuanto al acceso a la educación superior, los examinadores nos señalan: "Chocó a muchos observadores el hecho de que los alumnos de los bachilleratos, si terminan sus estudios y obtienen calificaciones suficientes, son dispensados de cualquier examen para la admisión a la universidad" (Ibid: 178).
En sus recomendaciones son contundentes cuando nos hablan de que es necesario "implantar para todos los candidatos a ingresar a la educación superior un procedimiento de admisión selectiva, basado en un examen y en los resultados obtenidos en el bachillerato" (Ibid: 236).
Sin meternos en detalles, es significativo que tanto la OCDE como el Informe Coombs hayan juzgado el 'pase automático' como un procedimiento no deseable, ya que entre otros efectos negativos, propicia la inequidad, y que ambos organismos hayan propuesto la implantación de un mecanismo de ingreso basado en la aplicación de exámenes y en el promedio obtenido en el nivel educativo anterior.
La UNESCO y la declaración mundial sobre la educación superior en el siglo XXI
Este documento es producto de la Conferencia Mundial sobre Educación Superior llevada a cabo en Francia el 9 de octubre de 1998, y en cierta medida es la síntesis tanto de los trabajos presentados durante esta reunión, como de otros documentos elaborados en reuniones previas en cada una de las zonas en las que está dividida la UNESCO en el mundo (UNESCO, 1998).
De ahí la importancia y trascendencia que han tenido los principios que en esta declaración se expresan, y que en los últimos meses se ha constituido como una referencia obligada para las autoridades educativas y los académicos que estudian el tema de la educación superior.
Entre los tópicos de mayor importancia que se señalan en el documento encontramos: el caso de la colaboración entre países e instituciones, y por lo tanto, el apoyo de las naciones industrializadas a las menos desarrolladas; la cooperación académica y científica a través de relaciones horizontales; la internacionalización de la educación superior; la flexibilidad en los sistemas educativos y en los planes y programas; la formación de redes de universidades; la intensificación del uso de las tecnologías en telecomunicaciones para extender los servicios a mayor número de personas; la diversificación de fuentes de financiamiento de las IES para ampliar sus servicios y propiciar el crecimiento de la matrícula y, en especial, el acceso a la educación superior (UNESCO, 1998).
Desde el primer párrafo se hace alusión a este último rubro cuando se menciona la importancia que tiene la educación superior para el desarrollo de las naciones y su creciente interés y demanda en este nivel educativo: "En los albores del nuevo siglo, se observan una demanda de educación superior sin precedentes, acompañada de una gran diversificación de la misma, y una mayor toma de conciencia de la importancia fundamental que este tipo de educación reviste para el desarrollo sociocultural y económico y para la construcción del futuro" (Ibid: 55).
Uno de los compromisos más importantes y que es enunciado como principio fundamental de la UNESCO es el derecho que tienen todos los ciudadanos a la educación superior. Para ello, se establece la observancia del artículo 26, párrafo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de esta organización. De acuerdo con estos principios, en el artículo 3 de esta declaración se señala: "el acceso a los estudios superiores debería estar basado en los méritos, la capacidad, los esfuerzos, la perseverancia y la determinación de los aspirantes" (Ibid: 61).
A pesar de reforzar constantemente el principio de igualdad de oportunidades, aún así la UNESCO no deja de reconocer la imposibilidad de que este principio se cumpla cabalmente, sobre todo en países que por su grado de desarrollo y sus limitados recursos, es muy difícil extender los servicios de educación superior a toda la población que los demanda.
Se insiste en la necesidad de ampliar la cobertura, de diversificar la matrícula, de abrir las oportunidades a todos los grupos sociales, étnicos, de edades, etcétera; además, se declara que el acceso deberá estar basado en el mérito y capacidad de los individuos. Es decir, igualdad de oportunidades para competir, pero el ingreso, al estar restringido por la insuficiencia de espacios, estará determinado por estos criterios de capacidad y mérito.
Cuando revisamos los documentos elaborados en las diferentes regiones, encontramos grandes diferencias en las visiones que se tienen acerca de este problema. Por ejemplo, en la zona de países africanos, en donde a pesar de tener una cobertura en educación superior muy reducida, su preocupación se centra más en mejorar sus servicios educativos, consolidar los niveles básicos y abatir los rezagos de infraestructura, entre otros. Esto es debido a las condiciones tan precarias de sus sistemas educativos, al elevado índice de analfabetismo y a que la situación económica, social y política en estos países resulta ser muy diferente a la de los países desarrollados e, incluso, a muchos de los que se han dado en llamar en vías de desarrollo.
Por citar un ejemplo, mientras en la zona de Asia y el Pacífico se habla que la universidad virtual se está explorando activamente en la región y que la educación abierta y a distancia es una estrategia que se está utilizando para incrementar la cobertura de este nivel, lo países africanos están preocupados por el acelerado desarrollo de las nuevas tecnologías de comunicación utilizadas en otras zonas del mundo, y que definitivamente, al no tener acceso a ellas, los marginarán aún más.
Sin embargo, queda claro que hay una preocupación constante de parte de la UNESCO por ampliar la cobertura de los estudios superiores y, por supuesto, que las oportunidades para acceder a este nivel deberán estar basadas en los méritos y capacidades de las personas que demandan el servicio. De ello podemos deducir que si en un país, como el caso de México, donde los lugares para estudiar una carrera profesional están restringidos, éstos deberán ser repartidos entre aquellos individuos que demuestren contar, cuando menos, con estas dos características y que lógicamente deberán comprobarlo a través de los mecanismos establecidos, según sea el caso.
El CRESALC en América Latina
Ahora revisemos de manera breve lo que se ha declarado en la región de América Latina y el Caribe a través del CRESALC, organismo perteneciente a la UNESCO.
El problema del acceso a la educación superior en América Latina es mucho más complejo que en los países desarrollados. Al respecto, los principios de la UNESCO han sido en ocasiones cuestionados, como lo expresa Axel Didriksson: (La UNESCO) "En su afán de empatar educación superior con la democratización en el acceso y la igualdad social, pasa por alto que en muchos países, la enseñanza de tercer nivel ha contribuido –y me temo que de continuar la tendencia seguirá colaborando– a la desigualdad más que a la equidad social [...] Los recursos públicos destinados a la educación superior, constituyen subsidios a las clases medias y altas de esas sociedades" (Didriksson, 1995: 69).
La idea de este autor y de algunos otros expertos en educación es que en un sistema educativo en el que en los niveles inferiores al superior se da un proceso de selección gradual, es de esperarse que los que llegan al umbral de la universidad son aquellos estudiantes que han logrado mantenerse en el sistema, en gran medida, por pertenecer a familias de las clases alta y media que están en posibilidades económicas de apoyar a sus hijos para que estudien.
El problema no es sólo cuestión de la insuficiencia de oportunidades para ingresar a la educación superior, sino que también está lo referente al desempleo. Es decir, ampliar la cobertura podría agravar aún más este fenómeno, que ya no es estrictamente académico y circunscrito a las IES, sino que se extiende a cuestiones estructurales de carácter socioeconómico y político. En América Latina "según algunas estimaciones que hemos hecho, sólo el 46.4% (712,000) de los alumnos que concluirán sus estudios profesionales durante la presente década, (1’535,000) podrán incorporarse al sector moderno. A los restantes (823,000) es necesario sumar la cifra de 917,000 alumnos que desertarán durante el mismo periodo" (Ibid: 95).
Como vemos, las cuestiones de la cobertura son bastante complejas, ya que implican factores de calidad, socioeconómicos y de otra índole. Incrementar las oportunidades de estudios profesionales pueden acarrear una serie de consecuencias no deseables de deterioro de la calidad, desempleo, y a nivel individual, frustración e inconformidad.
En el documento denominado "Plan de acción para la transformación de la educación superior en América Latina y el Caribe", elaborado en 1998, y que es la aportación de la CRESALC para la Conferencia Mundial, se menciona como uno de sus lineamientos generales: "aumentar la cobertura y democratizar el acceso a la educación superior", y más adelante "[...] que toda persona con los méritos suficientes tenga asegurado el acceso" (Ibid: 4). En su objetivo general se pronuncia por la "igualdad de oportunidades a todas las personas a través de una educación permanente y sin fronteras, donde el mérito sea el criterio básico para el acceso" (CRESALC, 1998: 17). Al respecto, llama la atención que sólo se menciona el mérito como criterio para el ingreso y la capacidad de los aspirantes no se establece como tal, aunque esto sólo puede ser cuestión de la utilización de términos, sus definiciones y sus alcances.
Al respecto, cabe hacer la aclaración que cuando hablamos de mérito lo entendemos como el promedio de calificaciones que el estudiante obtuvo en el ciclo anterior, debido a que es el documento que avala la trayectoria escolar del alumno y que refleja, además de la capacidad académica, la dedicación, el esfuerzo y el cumplimiento de ciertas tareas y requisitos como son la asistencia y otros más. Cuando utilizamos el término de capacidad nos referimos a la aptitud académica de los estudiantes que puede ser medida por un examen o por otros mecanismos como las entrevistas y las recomendaciones de académicos.
Didriksson, que particularmente ha sido un crítico de las políticas internacionales, manifiesta el trasfondo que en su opinión prevalece en los señalamientos de los organismos mundiales de educación superior: "En la educación superior, estas políticas han traído consigo la concepción de que sólo un modelo estándar debe ser el dominante para la cultura académica y las prácticas educativas; que la competitividad debe ser el mecanismo para alcanzar el mejoramiento de la calidad del servicio que se ofrece; que la privatización de la educación debe ser estimulada; que el compromiso público de los gobiernos debe contraerse y que el mercado debe regir los cambios institucionales" (Didriksson, 1997: 344). Es decir, conceptos como la privatización de la educación superior, la competitividad y la ley del mercado son políticas que prevalecen en el ámbito de la educación superior mundial.
Para otros autores la equidad y la evaluación son recomendaciones constantes emitidas por organismos internacionales para las universidades de América Latina: "Vale la pena recordar que varios analistas y organismos internacionales sugirieron, desde principios de los noventa, criterios que debían orientar las políticas educativas para el caso de América Latina: equidad, referido a la igualdad de oportunidades y a la compensación de las diferencias; desempeño, para la evaluación de los rendimientos y el incentivo a la innovación" (Mungaray, 1997: 7).
Sin duda, conceptos como la calidad, la evaluación, la competitividad y la equidad en las oportunidades de estudios superiores son constantes que veremos en el análisis de las políticas educativas de México.
Mecanismos de admisión en otros países
Debido a la gran diversidad de sistemas de educación superior que existen en los diferentes países, es un hecho que los mecanismos de admisión también son muy heterogéneos. Esto responde a las características propias de los sistemas, al tipo de estudios que se ofrecen, a la capacidad de absorción de las instituciones de educación superior, a la demanda de estudios de este tipo, a las habilidades y conocimientos que tienen los estudiantes que aspiran ingresar a una carrera profesional e, incluso, a la imagen que se tiene de la educación superior como proveedora, o no, de oportunidades de superación personal y profesional.
Sin embargo, lo que podemos afirmar es que en los países desarrollados predomina la idea de que los estudiantes que aspiran ingresar a las universidades deben someterse a un proceso de selección para ser admitidos: "Existe una gran unanimidad entre los expertos y los responsables de la política educativa de los países desarrollados sobre la necesidad de establecer un cierto proceso selectivo en la transición entre ambos niveles (medio y superior) de enseñanza" (Ferrer, 1998: 500).
Se señala que las razones por las cuales es necesario que los aspirantes a estudios superiores deben examinarse antes de iniciar sus estudios profesionales son debido a: "el crecimiento de la demanda; la limitación de los recursos económicos; la saturación de títulos en el mercado laboral; garantizar que quien accede a estos centros tiene la preparación suficiente como para poder continuar la enseñanza superior en los estudios escogidos" (Idem).
La demanda de ingreso y la escasez de lugares obligan a algunas universidades a establecer mecanismos de admisión que garanticen equidad en el proceso de selección y que a su vez aseguren que la capacidad de cada uno de los estudiantes que ingresan es la requerida para cursar, con mayores posibilidades de éxito, determinada carrera.
Por ejemplo, en Alemania el acceso a la educación superior es parte de un derecho constitucional que señala la libre elección de ocupación y, por ende, la libertad de elegir la carrera profesional que el individuo desee cursar (Neave, 1994: 96). No obstante, en este país, como en muchos otros, la demanda excede la capacidad de absorción, y en consecuencia, se utiliza un sistema de selección muy peculiar.
Para obtener el certificado de enseñanza media superior en Alemania es necesario presentar un examen denominado Abitur, que es el requisito principal para acceder a los estudios superiores. Este examen es de acuerdo con la orientación académica que el estudiante llevó durante la secundaria y podrá darle la oportunidad de cursar ya sea la enseñanza superior general o estudios especializados, según sea el caso. Además de este requisito, para la selección tienen otros criterios que, dependiendo de la demanda, varían desde el promedio del bachillerato; el tipo de examen acreditado, que puede ser para la enseñanza superior general o especializada; la fecha en que se realizó este examen, ya que también cuenta el tiempo que el estudiante lleva en espera para ingresar; el resultado de la aplicación de un test de aptitud; entrevistas y, hasta sorteos aleatorios (González, 1990: 144).
Es interesante ver cómo funciona este sistema de selección de estudiantes que en teoría es más equitativo, ya que todos los que sean persistentes terminarán por ingresar a la carrera de su preferencia. Este sistema funciona principalmente en las carreras de mayor demanda y las plazas disponibles están repartidas de la siguiente manera: para candidatos que por sus altas notas en el bachillerato se hacen acreedores a ingresar directamente se otorga 10% de los lugares. Los estudiantes que alcanzan los mayores puntajes que resultan de promediar el examen Abitur y los resultados del test de aptitud tienen 45%. Aquellos candidatos que a través de un sorteo se ganan el derecho a ser entrevistados y de acuerdo con los resultados de esta entrevista se determina si es apto para ingresar, tienen 15% de los lugares. Para aquellos aspirantes en condiciones especiales, como son los extranjeros, se asegura 10%. El restante 20% se distribuye en función del tiempo de espera de los estudiantes que no han podido ingresar por los criterios anteriores (Ibid: 146).
Con esto se pretende que todos los aspirantes tengan la oportunidad de cursar la carrera que ellos han elegido. Como es natural, los candidatos con más capacidad y mejores aptitudes serán los primeros en ingresar y el resto tendrá que esperar a que lo favorezca el sorteo o el tiempo de espera.
En España los requisitos que debe cumplir un estudiante que desee ingresar a cualquiera de las opciones de educación superior es que, después de haber acreditado el nivel medio superior, realice un año más de estudios en lo que se denomina Curso de Orientación Universitaria, en el cual obtendrá una calificación. Después de haber aprobado este curso, el aspirante presenta la Prueba de Aptitud para el Acceso a la Universidad. Para efectos de selección, en aquellas carreras de mayor demanda, se promedian las notas obtenidas en el bachillerato, en el Curso de Orientación Universitaria y en la Prueba de Aptitud para el Acceso a la Universidad y los que alcanzan los mayores puntajes son los que ingresan (Ibid: 32).
En Francia, es requisito para acceder a los estudios superiores haber superado una prueba de aptitud denominada Baccalauréat. El estudiante tiene la opción de ingresar directamente a algunas áreas mediante un proceso de selección en donde los criterios son el puntaje obtenido en el Baccalauréat, el promedio del bachillerato y, en ocasiones, una entrevista con un jurado de la escuela a la cual se aspira. En otras carreras haber superado el Baccalauréat es suficiente para ingresar. Sin embargo, en este tipo de escuelas la selección se llevará a cabo en el transcurso de los estudios, que puede ser después de uno, dos, tres y hasta cuatro años, dependiendo de la carrera elegida, ya que son programas educativos con salidas laterales en donde es posible llegar al grado máximo si el estudiante mantiene buenas calificaciones (Ibid: 58).
Para el caso de Italia, al finalizar el quinto año de educación secundaria superior, lo que podría ser equivalente al bachillerato en nuestro sistema educativo, todos los estudiantes presentan un examen que al ser aprobado les concede el Diploma de Maturitá, el cual es el requisito principal para acceder a los estudios superiores. Para algunas instituciones de educación superior de menor demanda este diploma es suficiente. Sin embargo, otras universidades cuya demanda de estudios excede el número de plazas disponibles, aplican, para efectos de selección, exámenes de admisión propios (Ibid: 105).
El sistema de selección en el Reino Unido es un tanto complejo. Sin embargo, podemos hacer una generalización. Todos los estudiantes al concluir la secundaria presentan un examen para obtener el Certificado General de Educación Secundaria. Posteriormente, cuando concluye el nivel medio superior, el estudiante vuelve a examinarse para obtener el Certificado General de Educación. Ambos exámenes están divididos por asignaturas y el alumno elige cuáles presenta de acuerdo con la orientación académica seguida en sus estudios y en relación con el tipo de carrera a la que aspira. Estos dos certificados son requisitos indispensables para ingresar al nivel superior. No obstante, las instituciones de educación superior son las que establecen sus propios criterios de admisión. Por lo general, los criterios están basados en los resultados reportados en los certificados antes mencionados y en algunas asignaturas que las instituciones consideran importantes según el tipo de carrera a la que se aspira. Estos criterios suelen complementarse con entrevistas y recomendaciones de directores de escuela y académicos de prestigio, entre otros. Cabe señalar que los exámenes para obtener los certificados son de carácter nacional y en una oficina centralizada se concentra la información que las universidades utilizan para sus procesos de admisión.
En el caso de Australia la educación superior es casi en su totalidad pública, por lo que la demanda excede por mucho a la capacidad de absorción. Cada año un número muy importante de aspirantes calificados no consigue ingresar a los planteles educativos de mayor demanda. No obstante, mientras los aspirantes a las carreras como medicina o derecho deben afrontar una severa competencia, la disponibilidad de plazas en las áreas de ciencia y tecnología es mayor a la demanda de alumnos calificados que desean cursar este tipo de estudios (Neave, 1994: 300).
En Bélgica el acceso a la educación superior estaba condicionado a la aprobación de un examen llamado "de madurez", que se aplicaba al finalizar la educación media y con el cual se obtenía el Diploma de Aptitud para el Acceso a la Enseñanza Superior (DAES). A partir de 1985 se suprimió este examen y hoy en día "es el Consejo de Clase –equipo docente de cada curso– quien concede el DAES" (González, 1990: 21).
Para otorgar este diploma el grupo de académicos que conforman el Consejo de Clase fija los criterios de evaluación y califica a cada uno de los alumnos que están a punto de concluir sus estudios secundarios. Con este diploma el estudiante puede ingresar a algunas de las instituciones de educación superior, pero no a todas. Para acceder a la universidad y, sobre todo en las carreras de mayor demanda, es necesario que el aspirante acredite un examen de admisión, además de contar con su Diploma de Aptitud para el Acceso a la Enseñanza Superior.
Sin embargo, el sistema de educación en Bélgica es uno de los casos en el que las plazas, en términos generales, son suficientes para atender a la demanda, por lo que "en principio casi todos los estudiantes que dejan la escuela secundaria tienen un acceso ilimitado a todos los tipos de enseñanza superior" (Neave, 1994: 66).
Un dato que llama la atención es que en Bélgica los estudios universitarios son cada vez menos elegidos por los estudiantes, ya que éstos prefieren las opciones de carreras técnicas superiores. Este fenómeno se da debido a que el acceso a la universidad no es competido y también a la influencia del mercado laboral que demanda cierto tipo de estudios que son proporcionados por instituciones de educación superior no universitaria. "Dos aspectos de esta situación son evidentes: primero, el hecho de que muchos jóvenes han perdido la confianza que tenían en la universidad como garantía de que luego podrían conseguir un empleo satisfactorio y bien pagado; segundo, cada vez se oyen más quejas sobre el fracaso del sistema de instrucción superior para hacer frente a los cambios del mercado laboral y a las necesidades económicas, sociales y culturales" (Ibid: 74).
En contraparte encontramos el caso de Finlandia, en donde: "Todos los años las instituciones de instrucción superior reciben alrededor de 80,000 solicitudes y toman 45,000 exámenes de ingreso. Aproximadamente se admite a un tercio de los aspirantes [...] Cada institución determina sus propios criterios y métodos de selección" (Ibid: 123). Éste es uno de los países en donde el sistema de educación superior se encuentra bajo una presión mayor, como sucede en México, ya que la demanda supera por mucho la capacidad de las IES para absorberla. También, como en nuestro país, cada universidad fija sus criterios de admisión.
No obstante la variedad de criterios para seleccionar los candidatos a ingresar a la universidad, los países de Europa manifiestan preocupación sobre la permanencia de estudiantes a lo largo de la carrera universitaria. Es decir, la deserción es uno de los problemas que ha propiciado la preocupación de expertos y autoridades educativas. Esto ha llevado a serios planteamientos sobre lo que se debe medir para aceptar a un estudiante en la universidad. "Estudios internacionales refuerzan la idea de que determinadas aptitudes y motivaciones –más allá de los conocimientos necesarios para poder seguir estudios de este nivel educativo– son además factores muy vinculados al éxito o fracaso académico posterior" (Ferrer, 1998: 501).
Por tal motivo, un mecanismo de admisión debe, además de ser justo, predecir el éxito de cada uno de los aspirantes. No únicamente es necesario tomar en cuenta la capacidad, los conocimientos y las habilidades de un potencial estudiante universitario. Otros elementos que se consideran de vital importancia son la actitud de los jóvenes hacia el estudio, las motivaciones que tengan para esforzarse y las expectativas que posean sobre lo que puede darles una carrera profesional: "Los últimos informes de la UNESCO hacen hincapié en que el éxito viene fuertemente condicionado –aparte de por unos conocimientos previos– por las aptitudes y motivaciones con que acceden los estudiantes a una determinada carrera. Por todo ello, es importante considerar estas dos variables –aptitudes y motivaciones– a la hora de diseñar el sistema de acceso a la universidad" (Ibid: 509).
Políticas de educación superior en México
Las políticas expresadas en los documentos oficiales son muy generales, abstractas, indicativas, abiertas y, en la mayoría de casos, sólo mencionan lo que debe hacerse y no especifican cómo ponerlo en práctica. Por lo general se parte de un diagnóstico que señala las cuestiones más importantes del contexto social, político y económico del país, y posteriormente se describe la problemática del sistema educativo en general y se profundiza en los aspectos de la educación superior que comúnmente se encuentran reforzados por algunas cifras e indicadores.
Cuando leemos estos documentos nos encontramos con un estilo descriptivo y con una marcada tendencia a equilibrar los logros y los rezagos. Es común que el mensaje implícito sea que estamos mal, pero no tan mal porque ya hemos avanzado y con este plan o programa pretendemos seguir avanzando. Asimismo, predomina un discurso retórico y reiterativo, y al alto grado de generalización, se suma una especie de temor a enunciar una medida sin recurrir a tantos rodeos y eufemismos: las medidas claras, precisas y concretas son la excepción y no la regla. Los objetivos y metas casi nunca proporcionan elementos para ser evaluados. Por ejemplo, se dice que se va a mejorar la coordinación de las IES para lograr un sistema de educación superior integrado y participativo, pero no se indica que para el cumplimiento de esta meta se deberán realizar un número determinado de reuniones nacionales, regionales o estatales. En fin, en ocasiones más que metas y objetivos parecieran ser sugerencias que si los involucrados no desean ponerlas en práctica no existe ningún problema, y eso es lo que ha pasado con muchas de las medidas anunciadas desde el primer documento disponible. Los objetivos y metas se vuelven a repetir en documentos posteriores, lo que nos indica que las acciones concretas estuvieron ausentes o fracasaron y todo quedó en intentos o buenas intenciones.
Sin embargo, consideramos que a pesar de su estilo retórico, y en muchas ocasiones de su falta de objetividad y precisión, las políticas enunciadas han surtido efecto en las IES, aunque no siempre el esperado. Lo cierto es que el discurso, con sus características ya mencionadas, ha ido impactando a los actores y se ha visto reflejado en la práctica cotidiana de las instituciones.
Los inicios de la planeación
"La Planeación de la Educación Superior en México" es el primer documento elaborado y trabajado en colaboración por un grupo de especialistas de la SEP y la ANUIES en 1979, en cuya elaboración participan la mayoría de rectores y directores miembros de la ANUIES. En este documento quedan asentadas las bases para la creación del SINAPPES, cuyo objetivo primordial es lograr la coordinación de la ANUIES, las IES y las autoridades federales en materia de planeación, al mismo tiempo que lograr la integración de un sistema de educación superior a nivel nacional. "Se propone, por primera vez en nuestro país, un mecanismo de participación en la planeación de la educación superior, tendiente a la creación de un verdadero sistema" (ANUIES, 1979: 12).
Podemos decir también que con ello se inician los trabajos en materia de planeación, ya que si bien unos años atrás se habían hecho intentos, éstos habían sido esfuerzos aislados, y no es hasta esta fecha que se formaliza, o cuando menos se acepta como un compromiso por parte de las IES (Hernández, 1996: 57).
El funcionamiento y la integración del sistema, como está propuesto en el documento, es otro aspecto que encontrará múltiples dificultades, y como evidencia de ello está el hecho de que cinco años después, en 1984, el gobierno de Miguel de la Madrid pretenda la desaparición del SINAPPES, ya que considera que no ha funcionado como debiera y no ha alcanzado los objetivos para los cuales fue creado. Esta iniciativa no fructifica debido a la oposición de las IES y lo cierto es que el SINAPPES y las instancias que se fueron creando posteriormente, aún están vigentes aunque, en cierta medida, no han operado como se había previsto.
Con base en este documento de 1979, el SINAPPES queda constituido y se inician los trabajos de planeación en el sistema, que paulatinamente se irán organizando en las diferentes instancias que se crean, y que son, a nivel nacional, la CONPES, en las diversas regiones del país, los CORPES, en las entidades federativas, las COEPES y, a nivel institucional, las Unidades de Planeación (Hernández, 1996: 60).
Estos primeros intentos de planeación se dan en un ambiente de fragmentación y desarticulación que prevalecía tanto entre las IES y en la SEP, como al interior de las propias instituciones. Entre los problemas que tuvieron que enfrentarse tenemos: formas de trabajar muy particulares; ausencia de una visión de conjunto; falta de personal capacitado para estas tareas; cultura nula de coordinación y de trabajo en equipo; intereses particulares superpuestos a los intereses de las instituciones y de los grupos de trabajo. Es decir, la planeación nunca había sido observada en casi ninguna de las IES como parte primordial de sus funciones. Era algo nuevo y como tal se partía casi de cero. Asimismo, es el primer documento trabajado en colaboración y es también el que mayor circulación tiene en su tiempo, ya que la ANUIES lo publica en su Revista de la Educación Superior.
En relación con los estudiantes, en este documento se menciona que debido al crecimiento de la matrícula del nivel básico, la demanda de ingreso a la educación media superior y superior se ha incrementado, por lo que se pronostica que la matrícula de estos niveles deberá crecer: "La población escolar aumenta en los ciclos de educación primaria y secundaria, el efecto se deja sentir en la demanda de ingreso, cada vez mayor, a los niveles medio superior y superior [...] De continuar en los próximos años el mismo incremento [...] para el ciclo 1982-1983 se habrá duplicado la población de bachillerato y licenciatura, llegándose a cifras de 1 millón 600 mil y 1 millón 200 mil alumnos respectivamente, y además se habrá casi triplicado la población escolar de posgrado, que será de 70 mil 500 alumnos" (ANUIES, 1979: 30-32).
No está por demás decir que estas proyecciones quedaron muy lejos de alcanzarse para el periodo señalado, ya que en licenciatura (1982-1983) había 310 mil estudiantes menos que los que se esperaban, según cifras del PROIDES (ANUIES, 1986). Lo que sucede durante esta etapa es que se considera como un hecho que el crecimiento en los años anteriores continuaría, y de allí se parte para hacer proyecciones que nunca se cumplieron en el tiempo señalado. Y este fenómeno de las expectativas de crecimiento no cumplidas sucede casi en todos los planes que posteriormente analizaremos. Al respecto, cabe destacar también que es una costumbre el hacer proyecciones de la matrícula en los documentos oficiales, tanto de la SEP como de la ANUIES, siendo éste el rubro en el que con mayor frecuencia se utilizan cifras, y que desafortunadamente para los que elaboran las políticas, casi nunca se acercan a la realidad. Además, es significativo por su frecuencia y reiteración que el incremento de la matrícula sea una de las preocupaciones constantes, y continuamente se menciona que, a pesar del crecimiento del sistema de educación superior de los años setenta, la cobertura sigue estando por debajo de los índices deseables.
En el caso específico del ingreso a las IES, se señala como una de las políticas generales la necesidad de: "Establecer directrices nacionales de primer ingreso al sistema de educación superior, que sean congruentes con las características del sistema educativo en todos sus niveles. Asimismo, dichas directrices deberán formularse en función de las necesidades de la sociedad y la capacidad del sistema, tomando en cuenta el principio de competencia académica, los recursos disponibles y el compromiso de democratización de la enseñanza" (ANUIES, 1979: 46).
Entonces, para el ingreso deberán observarse las necesidades sociales, la capacidad del sistema para absorber la demanda, la competencia académica de los estudiantes, los recursos disponibles de las IES y el principio de democratización de la enseñanza superior.
Más adelante, en las áreas programáticas, el documento es más enfático al enunciar la estrategia a seguir: "En relación a la capacidad de admisión de cada casa de estudios, aplicar el principio de capacidad o competencia académica para los estudios superiores mediante selección racional y objetiva de los estudiantes, en función de sus conocimientos previos y de su aptitud para el estudio" (Ibid: 63). Con este señalamiento queda abierta la interpretación de que las IES que no tienen problemas de una demanda excesiva, bien pueden no aplicar esta medida. Sin embargo, lo importante es que ya en este documento se mencionan los dos elementos básicos para la admisión de estudiantes, que son los conocimientos previos, es decir, el promedio del certificado de bachillerato o su equivalente, y la aptitud para el estudio, que nuevamente queda abierta para la interpretación, y que consideramos que lo más probable es que se refiera a la aplicación de un examen que mida esa aptitud, aunque también podrían ser a través de entrevistas o de algún tipo de recomendación de profesores o directivos.
También es importante señalar que por primera vez se menciona la educación abierta como una posibilidad para extender los servicios hacia aquellas personas que no pueden asistir a las aulas, aunque se pone mayor hincapié para los niveles primario y secundario: "Promover la conformación de un sistema extraescolar" (Ibid: 1979,48) que suponemos que incluye, de manera preponderante, la enseñanza abierta o semiescolarizada.
Lo más importante de este documento es que se da inicio a la planeación formal del conjunto de las IES. Asimismo, es de resaltar que desde este primer intento se señala, de manera oficial, la necesidad de que las IES cuenten con un sistema de admisión de estudiantes que observe los criterios de capacidad académica y aptitud para el estudio.
El plan nacional de educación superior
El documento "Plan Nacional de Educación Superior: lineamientos generales para el periodo 1981- 1991" es el primer intento por contar con un plan para educación superior, en el sentido estricto de la palabra. No obstante, la mayoría de lineamientos no se llevaron a la práctica, ya que posteriormente los mismos problemas que se pretendían atacar, continuarán apareciendo en los documentos subsecuentes.
Habría que considerar el ambiente de optimismo en el que se elabora este plan, ya que parte de un crecimiento económico nacional muy elevado, del orden del 7 u 8% anual, por lo que nos encontramos con proyecciones muy favorables y un futuro prometedor para la educación superior. Nunca antes, ni tampoco después de este periodo, se ha vaticinado un crecimiento de esta magnitud de la economía y, consecuentemente, de la educación superior. Gracias al boom petrolero se pensaba que habría recursos suficientes para realizar grandes proyectos en la educación superior, y las políticas se diseñaron pensando que los problemas se llegarían a solucionar si la inversión en el sector se incrementaba de manera notable.
Es el tiempo en que la planeación y la programación cobran mayor fuerza y da la impresión que se pensaba que una planeación completa y precisa, en sí misma, sería detonante para que las IES llevaran a cabo las modificaciones pertinentes y su funcionamiento tendría que mejorarse sustancialmente. Se concibe al conjunto de las IES como un sistema que de ser manejado de manera adecuada, casi en forma automática reportaría buenos resultados. Se trasluce una visión esquemática, demasiado lineal, mecánica y hasta cierto punto inocua, que tiende a simplificar algo que de por sí es complejo, desarticulado, contradictorio, cambiante, diverso y fragmentado, como es el sistema de educación superior.
Ahora veamos qué se entiende por planeación y programación, según el documento analizado: "La planeación, entendida como el proceso permanente de previsión que permite tomar decisiones mejor informadas y optar por alternativas de acción más racionales, y la programación como aquella parte del proceso general de planeación que tiene como objetivo fundamental la selección de alternativas de acción y el cumplimiento de lo trazado en la planeación, son elementos indispensables para el desarrollo institucional" (CONPES, 1981: 147-148). Más o menos queda claro cómo se concebía la planeación en ese entonces, y creemos que esta definición se podría aplicar en la actualidad. Es decir, el problema no fue la falta de claridad en lo que se tenía que hacer, sino en la forma como se llevaría a cabo, y por supuesto, en el optimismo exagerado, sustentado por los recursos que supuestamente se recaudarían por las exportaciones del petróleo.
En referencia a nuestro objeto de estudio, en este plan se menciona que: "será conveniente perfeccionar los procedimientos de selección para asegurar al máximo la retención y el desarrollo académico estudiantil" (Ibid: 121-122). Y más adelante se repite literalmente la misma política del documento anterior (ANUIES, 1979: 46): "Establecer directrices de primer ingreso al sistema de educación superior, que sean congruentes con las características del sistema educativo en todos sus niveles. Asimismo, dichas directrices deberán formularse en función de las necesidades de la sociedad y la capacidad del sistema, tomando en cuenta el principio de competencia académica, los recursos disponibles y el compromiso de democratizar la enseñanza" (CONPES, 1981: 181-182).
En este documento vemos que pareciera que el problema del ingreso debiera ser considerado como un requisito que tendrán que cumplir las IES, pero que en sí no aportaría nada. Asimismo, el hecho de repetir textualmente la misma política de tres años atrás, nos hace pensar en la falta de creatividad, y que en muchas ocasiones la elaboración de los documentos es realizada por los mismos actores o quizás, en algunas cuestiones, se transcriben los enunciados para aligerar el trabajo. Por otro lado, no se entiende por qué si se trata de directrices no se enuncia simple y llanamente que deberán considerarse para el ingreso, el promedio del nivel anterior y el resultado de un examen de admisión que deberá aplicarse. Tal vez la respuesta la encontremos en otros documentos que más tarde señalan: "En algunas de nuestras instituciones ya se han anunciado medidas que tienden a adecuar los requisitos académicos de ingreso [...] No obstante que el anuncio de las mismas ha sido recibido con beneplácito en amplios sectores de las comunidades académicas y de la opinión pública en general, algunos las han interpretado como limitativas, que podrían ocasionar el surgimiento de un proceso elitista en la educación superior" (ANUIES, 1986: 15).
Haciendo un paréntesis, es curioso señalar que este mismo argumento de la elitización de la educación superior será utilizado por los opositores de la Reforma Académica de la Universidad de Guadalajara de 1989, como veremos en el capítulo dedicado al estudio de este proceso. Dicho argumento volverá a utilizarse cuando se lleva a cabo el cambio de política de admisión de estudiantes en esta institución durante 1995. No nos equivocamos al enfatizar que las autoridades federales y las propias IES tienen bien claro que la admisión a las universidades públicas suele ser un tema que guarda implicaciones serias de tipo político e ideológico.
Asimismo, varios años después, en el reporte de la SEP preparado para la OCDE, se apunta: "La reforma de los reglamentos de ingreso automático ha llevado con frecuencia a presiones sociales y conflictos políticos en las instituciones públicas" (OCDE, 1997: 46).
Es decir, la cuestión del ingreso es un punto conflictivo y puede acarrear problemas políticos en las universidades públicas, y esto quizá sea una de las causas por la que las políticas y estrategias para implantar un mecanismo de admisión, no aparecen enunciadas de manera más clara y directa en los planes educativos.
En el aspecto del crecimiento de la matrícula se proyectaba que: "En 1990 México tendría registrada en educación superior una población de 2 millones 241 mil estudiantes" (CONPES, 1981: 163). Según el mismo documento esta matrícula significaría una cobertura de 25% del grupo de edad de 20 a 24 años, y lo cierto es que en esos años sólo se alcanzó a cubrir 14% y actualmente, en 1999, si acaso se logra atender al 17%, considerando la matrícula de normales, universidades, tecnológicos y posgrados. Asimismo, el número de estudiantes en educación superior durante 1990, incluyendo posgrado, fue de 1 millón 252 mil (OCDE, 1997: 111), es decir, 989 mil alumnos por debajo de lo esperado.
Quizás este plan, que efectivamente proporciona cifras concretas, haya sido el motivo que alentó a las autoridades para evitar, primero, utilizar en la programación cifras cuantificables, y segundo, hacer proyecciones tan optimistas. Al ser tan preciso en sus enunciados pone en evidencia los rezagos que se observaron unos cuantos años después de su elaboración. Si revisamos sus metas que fueron proyectadas para 1991, es de destacarse que, casi diez años después, muchas de ellas no se hayan alcanzado aún, y que los objetivos generales no se cumplieron, ya que los problemas que buscaban resolver aún subsisten e incluso algunos de ellos se han agudizado.
Tiempo de ajustes y restricciones económicas
En unos cuantos años, después del boom petrolero y de un crecimiento económico importante, la situación del país cambia y el escenario prometedor se convierte en una decepcionante realidad, en donde la crisis se manifiesta con toda su fuerza y predomina casi en todos los sectores de la sociedad. Los años de desarrollo ceden su lugar a los tiempos de austeridad, recesión, ajustes financieros y restricciones presupuestarias.
En este marco de crisis se elabora el Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte, e inicia una etapa de intensas negociaciones entre el Estado y las IES. Pareciera que la consigna es que los recursos son escasos y el sistema de educación superior no ha rendido los frutos esperados a pesar de los años de crecimiento, tanto en el presupuesto como en la matrícula. Es entonces que surgen dos preocupaciones fundamentales: la calidad, que por cierto será el concepto protagónico que irá creciendo en importancia a través de los años subsecuentes: "Un imperativo de la revolución educativa es elevar la calidad de la educación sin dejar de responder al incremento de la demanda" (SPP, 1985: 256), y el uso de los recursos que se han invertido en la educación superior: "[...] es preciso aprovechar al máximo lo que ya se tiene y procurar hacer más y mejor con menos" (SPP, 1985: 256).
Es tiempo de cuidar el aspecto cualitativo, de racionalizar y mejorar los recursos y de pedir cuentas a las universidades de su desempeño. Para empezar, se elabora el programa sin tomar en cuenta a la ANUIES y se intenta desconocer al SINAPPES, ya que a decir de las autoridades no ha funcionado como debiera, porque los problemas del pasado continúan prevaleciendo en el sistema y algunos de ellos se han agudizado. Todo ello crea un ambiente de descontento en las IES, que posteriormente contestarán con la elaboración del PROIDES, que es uno de los mejor estructurados y que mayor consistencia ha tenido en la historia de la planeación de la educación superior (Hernández, 1996: 73-75).
Volviendo al programa federal elaborado para regir el sector de educación superior, en el aspecto de la cobertura se menciona como meta que: "En 1988 la matrícula total de licenciatura en el sistema universitario será de 1.2 millones" (SPP, 1985: 294). Y nuevamente se van lejos, ya que para ese año la matrícula fue de 1 millón 33 mil alumnos (ANUIES, 1998: 3); es decir, 167 mil estudiantes menos que los previstos. Y en posgrado sucede algo similar, ya que el programa propone: "Alcanzar en 1988 una matrícula de 60 mil alumnos de posgrado" (SPP, 1985: 298), y sólo se llegó a un poco más de 39 mil estudiantes (Ibid).
En lo que respecta a los procedimientos de admisión de estudiantes en las IES, es de resaltar que en este programa no se hace ninguna alusión y esto quizá sea debido a que el documento, en términos generales, está estructurado bajo una concepción diferente al anterior.
En síntesis, lo importante de este programa es que expresa una preocupación constante por la calidad de la educación superior, además de contener un mensaje implícito y en ocasiones explícito de que las IES no han cumplido con las expectativas de acuerdo con los recursos que han recibido. Es decir, la inversión ha sido excesiva para los resultados obtenidos, por lo que uno de los planteamientos básicos es la restricción financiera y el llamado a las IES para que optimicen los recursos que reciben del Estado.
El PROIDES y su consistencia
El Programa Integral para el Desarrollo de la Educación Superior es quizá uno de los documentos más completos, propositivos y consistentes, como ya lo señalamos, y es en cierta medida la respuesta de la ANUIES y las instituciones que la conforman al programa educativo anterior elaborado por la SEP.
El PROIDES rescata varios de los planteamientos del Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte (1984-1988) y profundiza en algunos temas que a juicio de la ANUIES son de vital importancia, como es el del financiamiento que, al igual que el crecimiento de la matrícula, será recurrente desde el primer documento hasta el último que se ha elaborado.
Ahora analicemos las proyecciones de matrícula que se establecían con el PROIDES: "Es previsible que en el futuro cercano se incremente la matrícula de licenciatura para alcanzar, en 1991, aproximadamente 1 millón 555 mil alumnos" (ANUIES, 1986: 71). Nuevamente, las cifras se alejan de la realidad con cerca de 400 mil estudiantes más de lo que se logró, y esto a pesar de que se redujo la proyección con casi 700 mil estudiantes menos de lo estimado en el documento "Lineamientos 1981-1991".
En las políticas de crecimiento se expresa: "Que las IES establezcan y perfeccionen sus requisitos y procedimientos de selección académica para el ingreso a los estudios de licenciatura, buscando la reducción gradual del pase automático" (Ibid: 98). Cabe destacar que por primera vez se hace alusión al "pase automático" como tal, que consiste en que los estudiantes inscritos en el bachillerato de las IES que ofrecen este servicio, tienen reservado su lugar para cursar la licenciatura por el simple hecho de haber recibido sus estudios de nivel medio superior en la universidad en cuestión, sin que medie ningún tipo de requisito, como un examen de admisión u otros, salvo los trámites correspondientes.
Es importante señalar que este programa retoma el problema de elevar la calidad de la educación superior, sin que esto vaya en detrimento de la disminución de la cobertura. Además, apunta enfáticamente el aspecto de la optimización de los recursos, pero señala que para lograr los objetivos será necesario aumentar la inversión pública a través de un incremento en el presupuesto destinado al sistema de educación superior. Es decir, mientras la consigna del Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte es "hacer más con menos", la del PROIDES podría ser "hacer más con un poco más".
De este documento se destaca la amplitud y precisión con la que aborda los problemas y las políticas y estrategias para solucionarlos. Asimismo, en algunas partes adopta una postura contestataria y de crítica al programa federal, sin que esto, por supuesto, se exprese de manera directa y clara.
Quizá lo más importante de esta etapa de las políticas de educación superior sea que, debido a las condiciones en las que se da la elaboración del PROIDES, es decir, en un marco de crisis y, en cierto sentido, de enfrentamiento entre el gobierno federal y la ANUIES, surja una propuesta más objetiva y global y, sobre todo, algo inédito, que en algunas partes nos hace pensar que hay cierto compromiso de las IES para cumplir las metas planteadas. Con ello constatamos, de alguna manera, que las presiones del gobierno pueden propiciar cambios de actitud en las IES que apunta hacia una mayor aceptación, en la práctica, de las políticas federales. Este tipo de experiencias también nos deja entrever que cuando las exigencias del gobierno se ligan al financiamiento, suelen causar mayor efecto, y aunque los resultados no sean muchas veces los esperados, cuando menos las estructuras del sistema de educación superior, la ANUIES y las propias IES salen un poco de su anquilosamiento.
Modernización educativa, calidad, evaluación y financiamiento
El principio primordial del Programa para la Modernización Educativa 1989-1994, elaborado en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, determina que la educación superior es fundamental para la modernización del país. La evaluación es el concepto clave de este documento, y aunque en planes anteriores ya se menciona y se resalta su importancia, es en esta etapa donde se definen más ampliamente sus alcances y utilidad. Se destaca, de manera especial, la autoevaluación como algo muy importante que deberán realizar todas las IES.
Es entonces que la evaluación se concibe como un proceso y no sólo como un fin en sí mismo, o como una herramienta que sirve para obtener información sobre los objetos evaluados. La evaluación se entiende como una práctica cotidiana que, además de reportar resultados y de ayudarnos a conocer el estado de lo evaluado, sirve también para propiciar el cambio, el mejoramiento y la toma de decisiones. Muy ligado a ello está el concepto de calidad que, de igual forma, ya se había mencionado como una meta global que debería alcanzar la educación superior.
Sin embargo, cuando se habla de calidad es posible referirse a muchas cosas a la vez: elevar la calidad de los profesores, de la investigación, de los estudiantes, del proceso de aprendizaje, del servicio social, de los sistemas administrativos, etcétera. Es decir, es un concepto polisémico y es el comodín que suele completar los enunciados del discurso oficial e incluso institucional. Hay planes, programas, estrategias, objetivos, etcétera, cuya finalidad es lograr la calidad, y la calidad aparece en todas partes y en todos los documentos oficiales sobre las políticas de educación superior. Pero, ¿dónde está la calidad fuera del discurso? ¿Cómo la medimos, la vemos, la sopesamos, la comprobamos? Por ejemplo, sabemos que es necesario utilizar la tecnología de las telecomunicaciones para elevar la calidad de los servicios educativos, pero también sabemos que se tiene que lograr una coordinación eficiente del sistema de educación superior para conseguir un fin muy similar. Asimismo, elevar el grado académico de un profesor (de licenciado a doctor) sirve para incrementar la calidad de la práctica docente de ese individuo, como también para mejorar las relaciones de las IES con los sectores de la sociedad. Es decir, la calidad viaja en cuestión de un apartado a otro y de un objetivo a otro, de lo abstracto a lo concreto, de lo general a lo específico, de lo individual a lo colectivo, de lo cuantitativo a lo cualitativo. Al parecer la calidad puede ser todo aquello que resulta ser mejor, pero su uso excesivo e indiscriminado suele provocar, en ocasiones, una serie de confusiones insalvables.
La evaluación quizá sea un concepto más asequible: evaluar puede significar un proceso en el que se mide, se analizan los resultados, se compara, se emite un reporte y se utiliza la información obtenida para corregir, mejorar, proyectar, controlar, rectificar, afinar y nuevamente, después de un cierto periodo, volver a hacer un balance de la situación. Es decir, la evaluación puede concebirse como un ciclo que es susceptible de retroalimentarse a sí mismo. Y si este proceso tiende a basarse en aspectos cuantitativos o cualitativos, hay manera de acotarlo, mesurarlo, relativizarlo.
Es pertinente reiterar que la evaluación en este programa es un elemento primordial al cual se ligarán otros conceptos, y la calidad es uno de ellos, ya que se considera que ambas están concatenadas. Otro concepto es la competitividad. Recordemos que es la etapa en la cual México abre sus fronteras de manera más importante al comercio exterior. Con ello el país amplía sus horizontes hacia el exterior en prácticamente todas las dimensiones del espectro social, económico y político, y de los sistemas, sectores, instituciones, empresas y diversas organizaciones.
México no sólo abre las fronteras al comercio, sino que se da un efecto de apertura horizontal y vertical que podríamos llamar de "cascada", ya que inicia a nivel macro y termina por modificar las dimensiones micro. El cambio se da de manera gradual en todos los niveles y al parecer el proceso resulta ser irreversible. Ante esta apertura, la competitividad cobra fuerza, y en la educación superior se verá reflejada primordialmente en la distribución de subsidio público federal. Bajo esta lógica, es como se crea el Fondo para la Modernización de la Educación Superior, mejor conocido como FOMES, y que aún hoy en día se encuentra operando. El FOMES va a poner a disposición de las IES públicas fondos extraordinarios para financiar proyectos específicos que se encuentren dentro de las diez líneas prioritarias1 dictaminadas por la SEP (CONPES, 1991). Lo novedoso de este mecanismo es que el financiamiento se otorga con base en proyectos que entran a concurso y que se someten a una evaluación para comprobar su pertinencia y calidad. Es decir, son recursos extraordinarios obtenidos por competencia y etiquetados para un uso predeterminado.
Cabe señalar, con respecto al concepto de calidad, que a pesar del uso y abuso del término en los discursos oficiales e institucionales, parece que a fuerza de repetirse y redefinirse, logra llegar a la conciencia de los actores involucrados en el sistema de educación superior. Las instituciones parecen haberlo asimilado y a nivel micro, es decir entre los profesores, estudiantes y trabajadores universitarios, cuando menos es aceptado con un nivel de comprensión importante. Casi cualquier persona sabe qué es la calidad, aunque resulte difícil definirla y, por supuesto, identificarla de manera objetiva. Sería interesante hacer un seguimiento de la evolución de este concepto, que no es el caso del presente trabajo. Pero lo que resulta innegable es el impacto que ha tenido no sólo en la educación superior, sino en todos los ámbitos de nuestra vida cotidiana, como lo comenta Hernández (1996: 95): "Y como bien señala Crozier (1989: 145), el resurgimiento del concepto de calidad en el debate público pasó a ser más que una cuestión de moda. Ha sido [...] el signo de un cambio de coyuntura cuya importancia aún no se aprecia ni se reconoce, pero que con el tiempo parecerá uno de los principales virajes de nuestra civilización". En cierta medida, el concepto –y sus implicaciones– ha dejado de ser coyuntural y se ha establecido como un aspecto estructural, que si bien aún no se ha percibido y analizado en su justa dimensión, es innegable que se encuentra presente en muchos aspectos de nuestra vida cotidiana.
Este concepto de calidad es uno de los argumentos más importantes para implementar mecanismos de admisión que estén basados en criterios de capacidad (aptitud académica) y mérito (calificaciones del nivel previo).
Sin embargo, este concepto también ha sido cuestionado por algunos estudiosos, ya que, como señala Bartolucci (1994: 41), es un término que al contener una ideología clasista justifica la diferenciación entre los que reciben educación superior y los que no logran llegar a las aulas universitarias: "La idea de calidad que tiene la burguesía contiene valores de clase muy marcados y promueve la formación de aptitudes requeridas por el sistema productivo dominante [...] Además, este concepto de calidad es inseparable del de selectividad. En suma, la escolaridad progresiva no significa otra cosa que concentración del saber, lo cual da por sentado que los puestos más elevados serán ocupados por los mejores".
Ahora bien, si nos hemos ampliado en la definición de los conceptos de la calidad y de la evaluación es porque en ellos encontramos los antecedentes más cercanos del cambio de la política de admisión de estudiantes que se da en la Universidad de Guadalajara. Cabe destacar, para apuntalar nuestro comentario, que es en este tiempo y bajo estos lineamientos cuando se estructura la Reforma Académica de la Universidad de Guadalajara y que, como ya lo hemos mencionado, nuestro objeto de estudio (la política de admisión) tiene su referente más directo en dicha reforma.
Volviendo a nuestro análisis, es pertinente señalar que también en este programa se cae en la imprecisión y la ambigüedad, y no se indica con claridad cómo es que se alcanzarán los objetivos y metas. Por ejemplo, en cuanto a la cobertura se apunta que el objetivo principal será: "Atender la demanda de la educación superior universitaria y tecnológica en la medida que lo necesite la modernización de la sociedad, asegurando la oportunidad de ingreso a los estudiantes que proceden de las regiones y grupos sociales más desfavorecidos, con aptitudes para cursar estudios de nivel superior" (Poder Ejecutivo Federal, 1989: 130), pero no se expresa cómo se va a lograr esto.
Destaca que este programa no menciona en forma directa al tema del ingreso de estudiantes a las universidades. Más bien, dicha alusión la encontraremos en un discurso que, en su momento, el entonces candidato a la presidencia, Carlos Salinas, pronuncia en Ciudad Obregón, en donde señala como sexto punto de sus propuestas el "profundizar en los criterios de ingreso de estudiantes" (Hernández, 1996: 97).
En síntesis, el propósito primordial de este programa es mejorar la calidad de la educación superior a través de la modernización del sistema educativo. Al respecto, las directrices fundamentales se pueden resumir en cinco puntos que son: 1) la evaluación; 2) la búsqueda de la competitividad; 3) el financiamiento, en el sentido de ligarlo a los dos puntos anteriores; 4) la vinculación con los sectores sociales y productivos y, 5) el mejoramiento de los procesos administrativos.
Es necesario resaltar que es en este tiempo (1989) cuando se crea la CONAEVA, cuya finalidad es impulsar la evaluación en las IES. Asimismo, destaca el hecho de que no se hagan proyecciones acerca de la matrícula que habrá al término del periodo, como había sido una constante en los documentos anteriores.
Es a partir de este plan y de esta etapa de la vida nacional que algunas universidades inician un proceso de reformas a su interior que terminan por cambiar sus estructuras administrativas y de gobierno. Uno de los aciertos, cuando menos porque surtió efecto y propició cambios, es haber movilizado recursos económicos ligándolos a la evaluación y a la consecución de proyectos específicos que comprobaran cierto nivel de calidad. Si bien los resultados no siempre han sido los más idóneos, cuando menos, las universidades han hecho modificaciones para competir por las bolsas extraordinarias que ofrece el FOMES.
La ANUIES y la modernización educativa
En 1990 la ANUIES elabora el documento "Consolidación y desarrollo del sistema nacional de educación superior". En él se expresan todos los problemas por los que atraviesa el sistema de educación superior y, como es el caso del Programa para la Modernización Educativa, se profundiza en los conceptos de calidad, eficiencia, evaluación y el uso de las tecnologías en telecomunicaciones como un medio para mejorar los servicios educativos. Asimismo, no se menciona de manera directa nada acerca de los mecanismos de ingreso a las universidades.
Se reitera la relevancia de la evaluación, y más en tiempos de restricciones presupuestarias: "Si la evaluación es parte integral de todo proceso de planeación, en épocas de escasez de recursos, como la actual, adquiere importancia capital" (ANUIES, 1990: XX). Se aceptan los principios fundamentales del programa anterior y se añade el término de cobertura, que será retomado en el siguiente programa como una de las políticas fundamentales, y el concepto de eficiencia, que también adquirirá mayor importancia seis años después: "Coincidimos con la afirmación de que lo central consiste en asegurar la cobertura, la calidad y la eficiencia" (Ibid: 18).
A través de este documento la ANUIES manifiesta estar de acuerdo con el gobierno en "Mantener el crecimiento del sistema de educación superior, debidamente planeado, para impulsar el proceso de modernización que requiere el país" (Ibid: 37).
El concepto de calidad en la educación superior se define como un proceso más integral: "La calidad es una aspiración inherente al hecho educativo y una búsqueda que se inscribe en el afán de ser mejores a pesar de las circunstancias adversas. Está condicionada por un conjunto de elementos –fines, valores, sistemas, métodos, recursos– que se conjugan para propiciar y posibilitar determinados resultados, que se traducen en la formación de mejores profesionales" (Ibid: 53).
Aunque el documento es bastante extenso y repetitivo en diversas cuestiones, no hay en todo el texto una mención directa al problema de la admisión de estudiantes a las IES, ni tampoco se hacen proyecciones de la matrícula. Quizá sea uno de los documentos más amplios pero menos sustanciales, y pareciera que su elaboración responde al hecho de cumplir con el formalismo de aportar algo, aunque, a decir verdad, sólo se repita y redunde en mucho de lo que está en el Programa para la Modernización Educativa.
El último programa educativo del siglo
Siguiendo casi las mismas directrices, y manteniendo como preocupación primordial la calidad, surgen las políticas actuales contenidas en el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 del gobierno federal, las cuales se agrupan en las siguientes líneas generales: 1) Cobertura; 2) Calidad; 3) Desarrollo del personal académico; 4) Pertinencia y, 5) Organización y coordinación.
Desde las primeras páginas del documento se define la calidad de la educación como el "producto de un conjunto de factores que concurren en diversos momentos y circunstancias. Cuando se ha avanzado en ella, aparecen nuevas expectativas más difíciles de alcanzar. Por eso, la calidad es una carrera continua en la búsqueda del mejoramiento, que requiere de un esfuerzo constante de evaluación, actualización e innovación" (PEF, 1996: 13).
La calidad es un proceso multifactorial que no sólo requiere información que proporciona la evaluación; ahora se suman la innovación, que puede traducirse como la creatividad necesaria para resolver problemas que no han encontrado solución con métodos tradicionales, y también se incluye la actualización, que es estar al día en cuanto al conocimiento que se está generando con respecto al funcionamiento y el desempeño de las instituciones educativas, en otras partes del mundo y dentro del mismo sistema nacional.
La calidad amplía sus alcances, formas, requerimientos, para constituirse como un concepto integral que, a nuestro juicio, comienza a ser más asequible e identificado. De igual manera, la calidad se concibe como un proceso continuo y que se retroalimenta de los resultados que arroja la evaluación.
Nuevamente, se recalca la importancia de la educación abierta y se incluye también, por primera vez de manera explícita, la modalidad educativa a distancia: "Se fortalecerá el desarrollo de la educación abierta y a distancia" (Ibid: 148).
En este programa sí se establecen de manera directa las políticas de admisión que deberán ser observadas por las IES: "[...] se propiciará que los procesos de selección para ingresar a las instituciones de educación media superior y superior se realicen mediante procedimientos y objetivos sustentados en criterios de igualdad de oportunidades, con información acerca de las características del examen y del proceso de evaluación. Se buscará que las instituciones difundan los resultados y el desempeño de los aspirantes en el concurso" (Ibid: 150). Al respecto, resaltan dos conceptos que no habían sido mencionados con anterioridad, y son el de igualdad de oportunidades y el de transparencia en el proceso de selección.
En las líneas de acción se menciona que "se promoverá que las instituciones establezcan la práctica de aplicar exámenes estandarizados de ingreso y egreso basados en las competencias indispensables, con la intención de conocer la calidad del proceso educativo" (Ibid: 152). Otro elemento que se suma, aunque no de manera explícita, es el examen como parte de la evaluación del proceso y es por ello que se incluye también el egreso. Al respecto, es pertinente destacar que en 1994 se crea el CENEVAL, cuya finalidad principal es realizar exámenes de ingreso al bachillerato, al posgrado y a la licenciatura, y de egreso a los estudiantes de este último nivel.
Como vemos, la política analizada, que en los primeros documentos se observaba como un simple requisito que debieran cumplir las IES, conforme avanzamos en el tiempo, cada vez se constituye como una parte importante para lograr la calidad. Es interesante, como veremos más adelante, que en este devenir, el estudiante en sí, con el nuevo enfoque de la calidad, se empieza a concebir como una parte central del servicio educativo. Quizás en unos años la misma preocupación que han merecido los profesores en cuestiones de políticas para mejorar el desempeño docente, se vuelque hacia los estudiantes como el producto del proceso educativo.
Sin duda, a pesar de las limitaciones que pudiera tener este programa y a pesar de mantener en algunas partes el mismo nivel de imprecisión, generalidad y ausencia de creatividad, en este documento percibimos mayor orden, mesura y claridad en los conceptos, y se disminuyeron las partes discursivas, lo cual nos indica que se ha alcanzado cierto aprendizaje de las experiencias pasadas. O tal vez se deba a un cambio de estilo en el equipo de la SEP.
Sin embargo, consideramos que sería provechoso diseñar programas más técnicos, concisos y claros que dejaran a un lado la expresión de elementos de ideología política del grupo que sustenta el poder. Sería muy pertinente que se pudiera conformar un programa del sector y para el sector educativo, y no un programa del gobierno cuya finalidad es justificar sus acciones, y en donde cada línea de acción, objetivo o estrategia está orientada por la visión política, económica y social del grupo gobernante en turno, desplazando a segundo término las acciones concretas que ataquen problemas específicos y plenamente identificados.
Es decir, imparcialidad política e ideológica, ya que estamos hablando de un plan que busca un objetivo general muy preciso que es mejorar la educación en todos sus niveles y acepciones, y no por el contrario, que el plan esté enfocado hacia la justificación de las acciones del gobierno, la adquisición de consenso popular y de ciertos sectores y grupos. En suma, para mantener el status quo y no poner en riesgo lo que podríamos llamar el "capital electoral".
No es posible, por ejemplo, que se evite mencionar problemas más que evidentes, como es el caso del pase reglamentado que opera en algunas universidades públicas. Si la equidad es uno de los principios de este programa, cuando menos debería mencionar que existe este tipo de mecanismos de ingreso de estudiantes que, sin duda, es un elemento que genera inequidad al operar sobre la desigualdad de oportunidades, de condiciones y de resultados.
Ingreso, cobertura y mercado laboral
A continuación presentamos una serie de reflexiones acerca de la igualdad de oportunidades, el trayecto escolar, la posible ampliación del ingreso a las universidades y la relación que esto guarda con el mercado laboral. Es decir, qué sucede antes y más allá de los estudios superiores.
Según datos reportados por la OCDE (1995: 138-139), de cada 100 estudiantes que inician sus estudios de primaria, se estima que sólo 11 lograrán ingresar a la universidad y 5 concluirán sus estudios. A estos egresados de licenciatura aún les queda pasar por otros dos filtros que son la titulación y el registro del título para obtener la cédula profesional. Todo esto sin mencionar aquellos que continúan estudios de posgrado y que en términos relativos son un reducido número de estudiantes que se ubican en la cima de la pirámide escolar.
Por ejemplo, en 1996 se llevó a cabo una investigación que arrojó los siguientes resultados, por cierto, nada alentadores: "En grandes números, de 100 alumnos de primer ingreso a la licenciatura, unos 60 terminan completo el plan de estudio cinco años después y, de éstos, sólo 20 se titulan con cédula profesional un año más tarde. La edad deseable de titulación sería de 25 años, y menos del 30% están titulados a esa edad. De los que se titulan, no más del 70% lo hacen antes de los 29 años; el otro 30% se titula a edades mayores, de los 30 a los 60 años. Hay desperdicio: los que no terminan, los que no se titulan, los que lo hacen tarde y, mientras son explotados" (Díaz de Cossío, 1997: 38).
Podríamos afirmar, sin temor a equivocarnos, que el nivel de educación superior es para una élite, y que el sistema educativo en su conjunto es un mecanismo casi perfecto que lo propicia.
La cuestión es compleja y las universidades están ante la disyuntiva de producir profesionistas en mayor cantidad y mal preparados, y a su vez, debido a esta producción masificada, profesionistas que no encontrarán empleo tan fácilmente o, por el contrario, restringir el ingreso y establecer un mecanismo de admisión selectivo para elegir a los mejores y así estar en posibilidades de formar profesionistas de mayor calidad.
Es muy probable que ampliar la cobertura indiscriminadamente llevaría a la masificación en detrimento de la calidad y al abaratamiento de profesionistas en el mercado laboral, como ya se ha constatado. Pero restringir el acceso a la educación superior puede traer consecuencias sociales de consideración, ya que los niveles inferiores han crecido y ejercen una presión a las universidades para que amplíen la atención a los egresados de estos niveles: "En ocasiones ingresa al trayecto formativo un número de personas que excede hasta en cinco o diez veces la capacidad de absorción del mercado ocupacional [...] si bien países como México e Italia han dado gran impulso a este tipo de amortiguamiento de conflictos al utilizar la nómina estatal para absorber el descontento; por otro lado, conforme se expande velozmente la oferta de profesionales, algunas profesiones se enfrentan a las amenazas del desempleo de personas calificadas y la disminución de las recompensas" (Clark, 1983: 87).
Consideramos que la universidad se encuentra bajo una presión en dos sentidos: primero se le exige, por parte del gobierno y de la sociedad, que entregue cuentas de lo que está haciendo en términos de la calidad de sus productos (profesionistas, investigaciones, labores de extensión y todo lo que de ella se desprende); por otro lado, la sociedad demanda una cobertura suficiente e igualdad de oportunidades para todos los aspirantes a educación superior.
Pero como vemos es difícil lograr un equilibrio entre calidad y cantidad, y aunque se lograra, es probable que el mercado laboral no estaría en posibilidades de absorber la sobreproducción de profesionistas.
Como último punto, consideramos que una desventaja para la sociedad que aspira a educación superior y que ve restringidas sus oportunidades, puede convertirse en una ventaja para las universidades públicas (como es el caso de la Universidad de Guadalajara), ya que al ser tan alta la demanda, si se establece un mecanismo de admisión riguroso que seleccione a los mejores estudiantes, en principio, debiera reflejarse en un incremento considerable de la calidad de sus procesos educativos, y por ende, de sus egresados.
Mecanismos de admisión de estudiantes en México
Como en casi todos los sistemas educativos del mundo, para ingresar a la universidad en México es necesario que los estudiantes cumplan con ciertos requisitos. Uno es que el aspirante compruebe que ha concluido sus estudios del nivel medio superior a través de un certificado avalado oficialmente por una institución que cuente con el registro de la Secretaría de Educación Pública o alguna de sus dependencias.
Éste es el requisito que ninguna universidad debe pasar por alto, ya que es necesario para que los estudios profesionales que se van a cursar tengan validez oficial y al finalizar los cursos del programa se expida el documento que acredita al estudiante como profesional de la carrera que cursó.
De acuerdo con las políticas de admisión de estudiantes, en cada universidad hay un reglamento de ingreso que señala los requisitos que deberán cumplir los aspirantes. Por ejemplo, en el caso de la UNAM y de algunas otras universidades mexicanas está reglamentado el pase automático.
En el sistema de educación superior mexicano, a partir de los primeros años de la década de los noventa, se ha venido generalizando el uso de exámenes de habilidades y conocimientos para el ingreso a las diferentes universidades. Aunque los mecanismos de admisión suelen ser muy variados según las políticas de cada institución, el hecho es que los exámenes, independientemente del valor que se les asigne para efectos de selección, son por lo general de dos tipos: a) exámenes diseñados por las mismas instituciones, como el caso del Examen de Habilidades y Conocimientos Básicos (EXCOHBA) de la Universidad Autónoma de Baja California y, b) exámenes diseñados por organismos externos a la institución en donde se aplican, como es el caso del CENEVAL, el mismo EXCOHBA aplicado a otras IES y el SAT del College Board.
CENEVAL
El CENEVAL es una organización nacional que labora desde 1994, como asociación civil a instancias de la ANUIES.
El CENEVAL tiene como finalidad la medición, evaluación, análisis y difusión de resultados académicos de los estudiantes y profesionales, especialmente en cuanto a su aptitud académica y aprendizaje.
Este organismo es el encargado de aplicar, a solicitud expresa, los exámenes a la mayoría de instituciones públicas y a algunas privadas de educación media superior y superior en la zona metropolitana del Distrito Federal y a otras IES de los estados de la república, para aspirantes a los niveles medio superior, licenciatura y posgrados (www.ceneval.edu.mx).
Aplica el Examen Nacional de Ingreso a la Educación Media Superior (EXAMNI I), el Examen Nacional de Ingreso a la Educación Superior (EXANI II), y el Examen Nacional de Ingreso al Posgrado (EXANI III). Además, aplica los Exámenes Generales para el Egreso de la Licenciatura (EGEL), en diferentes carreras profesionales2. El CENEVAL, a pesar de tener sólo seis años de vida, se ha consolidado a nivel nacional como la institución que realiza el mayor número de exámenes para ingreso cada año y la única que presta el servicio de evaluar a los egresados de diferentes carreras profesionales.
Los exámenes nacionales de ingreso son pruebas de razonamiento y conocimientos básicos desarrolladas para recabar información sobre resultados de la educación media, media superior y superior, con fines de apreciación y selección de quienes pretenden ingresar a los diferentes niveles educativos. Presenta una parte común de 120 reactivos y hasta tres módulos temáticos de 20 preguntas cada uno, libremente escogidos por las instituciones.
A las instituciones que contratan sus servicios, el CENEVAL les entrega un informe alfabético de calificaciones global y por tema, otro informe de calificaciones en orden descendente según la calificación global, un informe individual por sustentante y una base de datos del registro y del examen.
Además, el CENEVAL tiene las siguientes actividades (www.ceneval.edu.mx ):
*
Evaluar los resultados logrados por los estudiantes que aspiran a ingresar a la educación media superior y superior, así como por los egresados del nivel de licenciatura.
*
Desarrollar y perfeccionar sistemas, instrumentos, procedimientos y estrategias de evaluación acordes a las circunstancias del país.
*
Proponer y aplicar perfiles e indicadores de desempeño académico.
*
Publicar artículos sobre evaluación, así como guías de estudio y materiales relacionados con los exámenes y otros instrumentos de evaluación.
*
Desarrollar e impulsar estudios e investigaciones sobre las evaluaciones realizadas y sus resultados.
*
Promover la formación de especialistas, técnicos e investigadores en evaluación.
De 1994 a 1998 el CENEVAL aplicó 2 millones 5 mil 472 EXANI I; 510 mil 432 EXANI II; un mil 905 EXANI III y, 24 mil 316 EGEL (CENEVAL, 1998: 53). Esto nos habla de la importante función que desempeña este organismo nacional en la aplicación de exámenes de ingreso y egreso de estudiantes de los diferentes niveles educativos a los que atiende.
College Board
El College Board es una asociación conformada por representantes de varias IES de nuestro continente, que participan en el diseño de exámenes de ingreso para el nivel medio superior y superior. Es un organismo de reconocido prestigio, con cerca de 35 años de experiencia en México y Latinoamérica, y con más de 70 años en Estados Unidos.
Presta sus servicios a una gran cantidad de instituciones educativas en Estados Unidos y en diversas IES de Latinoamérica y el Caribe. El College Board se define como "una asociación educativa sin fines de lucro, que aboga por la excelencia educativa para todos los estudiantes a través de la colaboración continua de sus miembros, que incluyen las escuelas secundarias, instituciones universitarias, sistemas de educación y organizaciones educativas" (www.collegeboard.org).
Esta institución comienza sus funciones en Puerto Rico en 1963. A partir de este año se crea una oficina que atiende a diversos países latinoamericanos: "El College Board se dio a la tarea de crear pruebas científicas diseñadas específicamente para latinoamericanos. Éstas no eran traducciones del inglés, sino que estaban pensadas y redactadas en español. Debido al extraordinario éxito del primer año de operaciones, en 1963 se inauguró la Oficina de Puerto Rico y América Latina con la misión de satisfacer las necesidades de los hispanohablantes de toda Latinoamérica" (Ibid).
Desde entonces el College Board ha sido muy importante en los procesos de admisión de estudiantes del nivel medio superior y superior en países de habla hispana. El College Board "ha establecido programas de medición y evaluación de los estudiantes de escuela secundaria o preparatoria que tienen la meta de llevar a cabo estudios universitarios. Ha ayudado a fortalecer la excelencia educativa de las instituciones que participan en sus programas. Ejerce un papel vanguardista en la investigación y el desarrollo de servicios de evaluación para centros educativos, estudiantes, orientadores y administradores" (Ibid).
El College Board de Puerto Rico ofrece a las instituciones educativas los siguientes servicios:
*
Prueba de Aptitud Académica (PAA) para ingreso a nivel profesional.
*
Pruebas de Ingreso y Evaluación para el Nivel Secundario y Preparatoria (PIENSE I y PIENSE II).
*
Asesoría y capacitación para el desarrollo de pruebas científicas.
*
Capacitación en la aplicación y uso de estas pruebas.
*
Análisis estadístico y estudios científicos.
*
Investigaciones educativas.
*
Diseño y desarrollo de pruebas para instituciones y sistemas educativos.
Los países que tienen contratados los servicios del College Board, además de Estados Unidos y Puerto Rico, son Argentina, Bolivia, Costa Rica, España y México.
En el caso de nuestro país, las IES que utilizan el College Board son: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Centro de Asesoría Pedagógica del Sistema de los Legionarios de Cristo, Centro de Enseñanza Técnica y Superior, Centro de Investigación y Docencia Económica, Instituto Tecnológico Autónomo de México, Instituto Tecnológico de Sonora, Sistema del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, Universidad Anáhuac, Universidad Autónoma de Aguascalientes, Universidad Autónoma de Coahuila, Universidad Autónoma de la Laguna, Universidad Autónoma de Nuevo León, Universidad Autónoma del Noreste, Universidad de Celaya, Universidad de Monterrey, Universidad del Mayab, Universidad del Valle de Atemajac, Universidad Panamericana, Universidad Regiomontana y Universidad de Guadalajara. Cabe destacar que México es el país latinoamericano en el que más instituciones educativas utilizan los servicios del College Board.
En la Universidad de Guadalajara se aplica el PIENSE II para el ingreso de estudiantes a nivel medio superior y la Prueba de Aptitud Académica (PAA) para los aspirantes a licenciatura.
El PIENSE II está conformado por cuatro secciones: una de habilidad y tres de conocimiento. La prueba de habilidad cognoscitiva evalúa el grado de desarrollo del pensamiento lógico del alumno. La prueba de aprovechamiento de español, matemáticas e inglés, mide los conocimientos básicos del estudiante en estas materias. La prueba de aprovechamiento de español evalúa destrezas de lengua, literatura y comprensión de la lectura. La prueba de aprovechamiento de matemáticas evalúa destrezas de aritmética, álgebra básica, álgebra intermedia y geometría.
La PAA se divide en dos partes: una de razonamiento verbal y otra de razonamiento matemático. La primera mide las destrezas y habilidades para el razonamiento inductivo y deductivo; el uso correcto del lenguaje; la capacidad de análisis de argumentos; la evaluación lógica de la lectura; la identificación de relaciones entre conceptos; la comprensión de la lectura y, la riqueza del vocabulario. La parte que corresponde al razonamiento matemático mide la capacidad para solucionar problemas básicos de aritmética, álgebra y geometría, de problemas cuantitativos verbales, de sistemas de ecuaciones simples y problemas matemáticos no rutinarios que requieren discernimiento e inventiva (www.collegeboard.org).
La aplicación de la PAA y PIENSE II arroja un puntaje que, para efectos de selección, se complementa con otros criterios que cada institución educativa establece.
En el caso de la Universidad de Guadalajara, para la admisión de estudiantes, el resultado obtenido en el examen cuenta 50% y el promedio del alumno en el ciclo anterior (nivel medio para preparatoria y nivel medio superior para licenciatura) el otro 50%. Este mecanismo se aplicó a partir de 1995, y ha permitido establecer, a decir de esta institución, criterios académicos objetivos para la selección de estudiantes, mediante un proceso abierto a aspirantes que provienen de todas las instituciones educativas del país (González, 1998: 25-26).
NOTAS
1 Las diez líneas prioritarias fueron: 1.1 Actualización curricular y mejoramiento de la calidad en la formación de profesionales; 1.2 Formación de profesores; 1.3 Formación de investigadores; 1.4 Revisión y readecuación de la oferta educativa; 1.5 Definición de una identidad institucional en materia de investigación y posgrado; 1.6 Actualización de la infraestructura académica; 1.7 Reordenación de la administración y la normatividad; 1.8 Sistema institucional de información; 1.9 Diversificación de las fuentes de financiamiento y, 1.10 Impulso a la participación de los sectores social y productivo en las áreas de educación superior (CONPES, 1991).
2 La carreras que cuentan con el EGEL son: Contaduría, Administración, Turismo, Medicina, Odontología, Enfermería, Ciencias Farmacéuticas, Medicina Veterinaria y Zootecnia, Ingeniería Civil, Ingeniería Eléctrica en Ingeniería Electrónica (CENEVAL, 1998: 14).
navegación
Escenario internacional
En un marco de intercambio, globalización y apertura, los organismos internacionales adquieren un papel protagónico en la definición e implantación de las políticas particulares de los países miembros de estos organismos. Queramos o no, el proceso de globalización está en marcha y estamos insertos en él y, por supuesto, interactuamos con un número creciente de países. Además, debemos tener presente que México es miembro activo de varios de estos organismos internacionales.
Sin embargo, cabe preguntarse ¿por qué la influencia de los organismos internacionales en la definición de las políticas nacionales? Algunas de las respuestas a esta pregunta las podemos encontrar en la participación de investigadores, funcionarios del gobierno y de las IES en las reuniones de los organismos; en los sistemas de información que incluyen a México; en el hecho de que el país es miembro de estas organizaciones; en los estudios que las autoridades mexicanas han solicitado a agencias internacionales, entre otras cosas. Una clara evidencia de la influencia externa la encontramos en la asimilación de conceptos, estrategias y recomendaciones provenientes de estos organismos y que han sido adoptadas como políticas en los planes y programas oficiales. Aún así, no se entiende cómo una política puede aplicarse a naciones tan disímiles en todos los sentidos, sin ser general, ambigua y abstracta. Lo que es cierto es que detrás de cada una de las políticas y programas de estos organismos hay un sentido que para algunos autores es bastante evidente: "[...] detrás de los préstamos y los programas de cooperación internacional se encuentran formulaciones pedagógicas, conceptos, teorías y estrategias de cambio para la educación superior y no sólo recursos económicos" (Didriksson, 1997: 345).
Para efectos de analizar el contexto internacional al cual, en cierta medida, responde la política actual de admisión de estudiantes en la Universidad de Guadalajara, iniciamos con una reflexión sobre algunas de las políticas, recomendaciones y estudios sobre educación superior en el mundo y en México que algunos organismos internacionales han emitido en los últimos años.
El Informe Coombs
Es un documento que contiene el resultado de un estudio realizado por el CIDE en los primeros años de la década de los noventa, a petición de las autoridades educativas del país. Mejor conocido en el medio como el "Informe Coombs", éste contiene algunas afirmaciones que, anterior a este documento, cuando menos en la opinión pública, no se habían dado a conocer. El estilo directo y claro, las recomendaciones concretas y factibles de realizarse, los señalamientos libres de cuestiones políticas, en fin, todo ello lo hace una aportación valiosa para la solución de problemas que en el medio de la educación superior no se alcanzan a percibir por ser tan evidentes, o bien, porque han caído en el olvido por considerarse como problemas imposibles de solucionar.
A pesar de sus limitaciones debidas a la falta de profundidad y de un conocimiento amplio del contexto, de la historia y de las costumbres y formas de ser de los mexicanos, consideramos que el Informe es un texto con bastantes aciertos, y lo más importante, es una opinión libre de sesgos políticos.
A los especialistas extranjeros que realizaron este estudio les llamó la atención una serie de cuestiones de las cuales destacamos aquellas más importantes: primero, que existan documentos como el PROIDES, donde se expresan los problemas más importantes y las estrategias que deberían aplicarse para su solución, y que a pesar de ello no se hayan llevado a la práctica los lineamientos, y por lo tanto los objetivos y metas no se hayan alcanzado: "[...] el PROIDES propone una serie de medidas correctivas orientadas a restaurar y proteger la calidad. Si éstas se hubieran implantado con rapidez, habrían constituido un buen paso para iniciar la mejora de la calidad. Sin embargo, esto no sucedió" (Coombs, 1991: 39); segundo, que la sobrepolitización predominante en algunas universidades es lo que impide que muchos de los cambios propuestos no se hayan llevado a cabo: "pocos países como México han vivido influencias políticas –positivas y negativas– tan profundas en el desarrollo y comportamiento de su sistema educativo de enseñanza superior"; tercero, que las universidades públicas, a pesar de depender casi en su totalidad del erario, posean una autonomía excesiva, por lo que también las políticas federales muchas veces no pasen de ser sugerencias que las IES asumen o desechan, según les convenga: "Éste es un alto grado de autonomía, poco común para las universidades públicas, cuyo mayor volumen de ingresos lo ha proporcionado el gobierno" (Ibid: 26); cuarto, las grandes dimensiones de algunas universidades con más de 100 mil estudiantes; quinto, que las preparatorias dependan, muchas de ellas, de las universidades y, sexto, la cuestión del ingreso a las universidades, como es el caso del pase automático: "Para que una institución sea clasificada como 'excelente' tendría que cumplir como requisitos, entre otras cosas, exámenes rigurosos de admisión para todos los solicitantes" (Ibid: 59).
En este último punto, el informe Coombs fue enfático y claro al señalar los motivos por los cuales era necesario cambiar la política de admisión de estudiantes de nivel superior: "No se hace ningún favor a la gente joven, rica o pobre, admitiéndola en una universidad sin contar con la seguridad razonable de que poseen los conocimientos académicos y la capacidad requerida para manejar el grado de dificultad exigido. Una política de admisión fácil es irresponsable: disminuye la calidad de la universidad, provoca un índice elevado de abandono escolar y puede marcar de por vida a los estudiantes que desertan" (Ibid: 65). En las recomendaciones establecen como una de las acciones prioritarias para mejorar la calidad educativa: "Adoptar normas de admisión racionales y procedimientos de selección en todas las universidades" (Ibid: 62).
Para completar nuestro análisis de este informe, resaltamos el enunciado que menciona abiertamente uno de los problemas por los cuales en algunas IES no se ha podido implantar un mecanismo de admisión con las características que ellos proponen, y la sinrazón de ser de este tipo de situaciones: "Las autoridades académicas han tratado de establecer un conjunto racional de políticas de admisión, mismo que ha sido vetado por los estudiantes a pesar de que ellos, supuestamente, asisten a la universidad para obtener una educación auténtica y valiosa" (Ibid: 62).
Iniciar una política de admisión que observe elementos académicos, como el promedio del certificado de bachillerato, el resultado de un examen de ingreso u otros, en el caso del sistema de educación superior público, puede acarrear problemas políticos severos debido a que, como el informe lo señala, la sobrepolitización que padecen algunas universidades es un factor que inhibe este tipo de acciones.
Sin embargo, las universidades no son propiedad única de los universitarios; pertenecen a la sociedad, que es quien las sostiene a través del pago de sus impuestos. Por lo tanto, todo ciudadano que cumpla con los requisitos escolares tiene cuando menos el derecho a competir en condiciones de igualdad por un lugar en cualquiera de las IES públicas. Las universidades son instituciones públicas y si no funcionan como tales, al privilegiar a unos cuantos, entonces pierden su carácter de público, y por lo tanto, el subsidio proveniente de las aportaciones fiscales de todos los ciudadanos deja de tener sentido.
Es contradictorio que precisamente los defensores del pase reglamentado argumenten que eliminar este privilegio atenta contra el principio público y democrático y que con ello se pretende la elitización de la educación superior, cuando lo cierto es que las IES públicas mexicanas funcionan como instituciones de élite al estar destinadas a un grupo minoritario de universitarios que se niegan a abrir las oportunidades a la población en general.
También resulta paradójico que un estudiante se resista a aceptar procedimientos que podrían contribuir a mejorar la calidad académica, cuando el beneficiario principal de esto es él mismo.
Examen de la OCDE
Durante 1995 las autoridades de la SEP encargaron a la OCDE un estudio sobre el sistema de educación superior en México. Un grupo de expertos internacionales en esta área llevaron a cabo una revisión exhaustiva sobre la situación que guardan los estudios superiores en el país. El resultado de este trabajo arrojó un diagnóstico general y el grupo de examinadores emitió una serie de recomendaciones o propuestas de políticas educativas que podrían aplicarse para mejorar la calidad, la eficiencia y la pertinencia de las IES del país.
En este estudio realizado por la OCDE se repiten algunas de las apreciaciones que el grupo Coombs ya había destacado en su informe, como es el caso de que las preparatorias formen parte de algunas universidades: "Las escuelas de educación media superior universitarias son una particularidad del sistema mexicano que ha impactado a los observadores extranjeros" (OCDE, 1997: 169).
Por otro lado, según este estudio, de cada 100 estudiantes que inician la primaria sólo 11 logran ingresar a la universidad, cinco concluyen sus estudios superiores y sólo 2.5 logran titularse (Ibid: 194): "Todo ocurre como si el fin fuese obtener una élite restringida, sin preocuparse del costo financiero y sobre todo humano de todos los fracasos aludido. Si ese objetivo meritocrático pudo haber tenido sentido cuando la educación superior sólo iba dirigida a una minoría que no tenía que preocuparse por su futuro, cuando la sociedad se dividía en una clase dirigente y una masa poco instruida, ya no corresponde en absoluto a las expectativas de la economía ni de la sociedad actuales" (Ibid: 191).
El sistema educativo pareciera propiciar, contribuir o cuando menos reproducir, las inequidades que se dan en la sociedad. Es claro que la selección de estudiantes es una cuestión no únicamente del nivel superior, sino que es un fenómeno que opera a lo largo de la trayectoria escolar. Al parecer, el mismo sistema, por diferentes factores, actúa como un mecanismo de diferenciación que propicia la formación de una élite y que genera un amplio número de excluidos. Sin duda, el sistema educativo en su conjunto establece distinciones tajantes. Entre el numeroso grupo de alumnos que ingresan a la primaria y los que logran obtener el título de licenciado, la diferencia suele ser abismal.
En cuanto al acceso a la educación superior, los examinadores nos señalan: "Chocó a muchos observadores el hecho de que los alumnos de los bachilleratos, si terminan sus estudios y obtienen calificaciones suficientes, son dispensados de cualquier examen para la admisión a la universidad" (Ibid: 178).
En sus recomendaciones son contundentes cuando nos hablan de que es necesario "implantar para todos los candidatos a ingresar a la educación superior un procedimiento de admisión selectiva, basado en un examen y en los resultados obtenidos en el bachillerato" (Ibid: 236).
Sin meternos en detalles, es significativo que tanto la OCDE como el Informe Coombs hayan juzgado el 'pase automático' como un procedimiento no deseable, ya que entre otros efectos negativos, propicia la inequidad, y que ambos organismos hayan propuesto la implantación de un mecanismo de ingreso basado en la aplicación de exámenes y en el promedio obtenido en el nivel educativo anterior.
La UNESCO y la declaración mundial sobre la educación superior en el siglo XXI
Este documento es producto de la Conferencia Mundial sobre Educación Superior llevada a cabo en Francia el 9 de octubre de 1998, y en cierta medida es la síntesis tanto de los trabajos presentados durante esta reunión, como de otros documentos elaborados en reuniones previas en cada una de las zonas en las que está dividida la UNESCO en el mundo (UNESCO, 1998).
De ahí la importancia y trascendencia que han tenido los principios que en esta declaración se expresan, y que en los últimos meses se ha constituido como una referencia obligada para las autoridades educativas y los académicos que estudian el tema de la educación superior.
Entre los tópicos de mayor importancia que se señalan en el documento encontramos: el caso de la colaboración entre países e instituciones, y por lo tanto, el apoyo de las naciones industrializadas a las menos desarrolladas; la cooperación académica y científica a través de relaciones horizontales; la internacionalización de la educación superior; la flexibilidad en los sistemas educativos y en los planes y programas; la formación de redes de universidades; la intensificación del uso de las tecnologías en telecomunicaciones para extender los servicios a mayor número de personas; la diversificación de fuentes de financiamiento de las IES para ampliar sus servicios y propiciar el crecimiento de la matrícula y, en especial, el acceso a la educación superior (UNESCO, 1998).
Desde el primer párrafo se hace alusión a este último rubro cuando se menciona la importancia que tiene la educación superior para el desarrollo de las naciones y su creciente interés y demanda en este nivel educativo: "En los albores del nuevo siglo, se observan una demanda de educación superior sin precedentes, acompañada de una gran diversificación de la misma, y una mayor toma de conciencia de la importancia fundamental que este tipo de educación reviste para el desarrollo sociocultural y económico y para la construcción del futuro" (Ibid: 55).
Uno de los compromisos más importantes y que es enunciado como principio fundamental de la UNESCO es el derecho que tienen todos los ciudadanos a la educación superior. Para ello, se establece la observancia del artículo 26, párrafo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de esta organización. De acuerdo con estos principios, en el artículo 3 de esta declaración se señala: "el acceso a los estudios superiores debería estar basado en los méritos, la capacidad, los esfuerzos, la perseverancia y la determinación de los aspirantes" (Ibid: 61).
A pesar de reforzar constantemente el principio de igualdad de oportunidades, aún así la UNESCO no deja de reconocer la imposibilidad de que este principio se cumpla cabalmente, sobre todo en países que por su grado de desarrollo y sus limitados recursos, es muy difícil extender los servicios de educación superior a toda la población que los demanda.
Se insiste en la necesidad de ampliar la cobertura, de diversificar la matrícula, de abrir las oportunidades a todos los grupos sociales, étnicos, de edades, etcétera; además, se declara que el acceso deberá estar basado en el mérito y capacidad de los individuos. Es decir, igualdad de oportunidades para competir, pero el ingreso, al estar restringido por la insuficiencia de espacios, estará determinado por estos criterios de capacidad y mérito.
Cuando revisamos los documentos elaborados en las diferentes regiones, encontramos grandes diferencias en las visiones que se tienen acerca de este problema. Por ejemplo, en la zona de países africanos, en donde a pesar de tener una cobertura en educación superior muy reducida, su preocupación se centra más en mejorar sus servicios educativos, consolidar los niveles básicos y abatir los rezagos de infraestructura, entre otros. Esto es debido a las condiciones tan precarias de sus sistemas educativos, al elevado índice de analfabetismo y a que la situación económica, social y política en estos países resulta ser muy diferente a la de los países desarrollados e, incluso, a muchos de los que se han dado en llamar en vías de desarrollo.
Por citar un ejemplo, mientras en la zona de Asia y el Pacífico se habla que la universidad virtual se está explorando activamente en la región y que la educación abierta y a distancia es una estrategia que se está utilizando para incrementar la cobertura de este nivel, lo países africanos están preocupados por el acelerado desarrollo de las nuevas tecnologías de comunicación utilizadas en otras zonas del mundo, y que definitivamente, al no tener acceso a ellas, los marginarán aún más.
Sin embargo, queda claro que hay una preocupación constante de parte de la UNESCO por ampliar la cobertura de los estudios superiores y, por supuesto, que las oportunidades para acceder a este nivel deberán estar basadas en los méritos y capacidades de las personas que demandan el servicio. De ello podemos deducir que si en un país, como el caso de México, donde los lugares para estudiar una carrera profesional están restringidos, éstos deberán ser repartidos entre aquellos individuos que demuestren contar, cuando menos, con estas dos características y que lógicamente deberán comprobarlo a través de los mecanismos establecidos, según sea el caso.
El CRESALC en América Latina
Ahora revisemos de manera breve lo que se ha declarado en la región de América Latina y el Caribe a través del CRESALC, organismo perteneciente a la UNESCO.
El problema del acceso a la educación superior en América Latina es mucho más complejo que en los países desarrollados. Al respecto, los principios de la UNESCO han sido en ocasiones cuestionados, como lo expresa Axel Didriksson: (La UNESCO) "En su afán de empatar educación superior con la democratización en el acceso y la igualdad social, pasa por alto que en muchos países, la enseñanza de tercer nivel ha contribuido –y me temo que de continuar la tendencia seguirá colaborando– a la desigualdad más que a la equidad social [...] Los recursos públicos destinados a la educación superior, constituyen subsidios a las clases medias y altas de esas sociedades" (Didriksson, 1995: 69).
La idea de este autor y de algunos otros expertos en educación es que en un sistema educativo en el que en los niveles inferiores al superior se da un proceso de selección gradual, es de esperarse que los que llegan al umbral de la universidad son aquellos estudiantes que han logrado mantenerse en el sistema, en gran medida, por pertenecer a familias de las clases alta y media que están en posibilidades económicas de apoyar a sus hijos para que estudien.
El problema no es sólo cuestión de la insuficiencia de oportunidades para ingresar a la educación superior, sino que también está lo referente al desempleo. Es decir, ampliar la cobertura podría agravar aún más este fenómeno, que ya no es estrictamente académico y circunscrito a las IES, sino que se extiende a cuestiones estructurales de carácter socioeconómico y político. En América Latina "según algunas estimaciones que hemos hecho, sólo el 46.4% (712,000) de los alumnos que concluirán sus estudios profesionales durante la presente década, (1’535,000) podrán incorporarse al sector moderno. A los restantes (823,000) es necesario sumar la cifra de 917,000 alumnos que desertarán durante el mismo periodo" (Ibid: 95).
Como vemos, las cuestiones de la cobertura son bastante complejas, ya que implican factores de calidad, socioeconómicos y de otra índole. Incrementar las oportunidades de estudios profesionales pueden acarrear una serie de consecuencias no deseables de deterioro de la calidad, desempleo, y a nivel individual, frustración e inconformidad.
En el documento denominado "Plan de acción para la transformación de la educación superior en América Latina y el Caribe", elaborado en 1998, y que es la aportación de la CRESALC para la Conferencia Mundial, se menciona como uno de sus lineamientos generales: "aumentar la cobertura y democratizar el acceso a la educación superior", y más adelante "[...] que toda persona con los méritos suficientes tenga asegurado el acceso" (Ibid: 4). En su objetivo general se pronuncia por la "igualdad de oportunidades a todas las personas a través de una educación permanente y sin fronteras, donde el mérito sea el criterio básico para el acceso" (CRESALC, 1998: 17). Al respecto, llama la atención que sólo se menciona el mérito como criterio para el ingreso y la capacidad de los aspirantes no se establece como tal, aunque esto sólo puede ser cuestión de la utilización de términos, sus definiciones y sus alcances.
Al respecto, cabe hacer la aclaración que cuando hablamos de mérito lo entendemos como el promedio de calificaciones que el estudiante obtuvo en el ciclo anterior, debido a que es el documento que avala la trayectoria escolar del alumno y que refleja, además de la capacidad académica, la dedicación, el esfuerzo y el cumplimiento de ciertas tareas y requisitos como son la asistencia y otros más. Cuando utilizamos el término de capacidad nos referimos a la aptitud académica de los estudiantes que puede ser medida por un examen o por otros mecanismos como las entrevistas y las recomendaciones de académicos.
Didriksson, que particularmente ha sido un crítico de las políticas internacionales, manifiesta el trasfondo que en su opinión prevalece en los señalamientos de los organismos mundiales de educación superior: "En la educación superior, estas políticas han traído consigo la concepción de que sólo un modelo estándar debe ser el dominante para la cultura académica y las prácticas educativas; que la competitividad debe ser el mecanismo para alcanzar el mejoramiento de la calidad del servicio que se ofrece; que la privatización de la educación debe ser estimulada; que el compromiso público de los gobiernos debe contraerse y que el mercado debe regir los cambios institucionales" (Didriksson, 1997: 344). Es decir, conceptos como la privatización de la educación superior, la competitividad y la ley del mercado son políticas que prevalecen en el ámbito de la educación superior mundial.
Para otros autores la equidad y la evaluación son recomendaciones constantes emitidas por organismos internacionales para las universidades de América Latina: "Vale la pena recordar que varios analistas y organismos internacionales sugirieron, desde principios de los noventa, criterios que debían orientar las políticas educativas para el caso de América Latina: equidad, referido a la igualdad de oportunidades y a la compensación de las diferencias; desempeño, para la evaluación de los rendimientos y el incentivo a la innovación" (Mungaray, 1997: 7).
Sin duda, conceptos como la calidad, la evaluación, la competitividad y la equidad en las oportunidades de estudios superiores son constantes que veremos en el análisis de las políticas educativas de México.
Mecanismos de admisión en otros países
Debido a la gran diversidad de sistemas de educación superior que existen en los diferentes países, es un hecho que los mecanismos de admisión también son muy heterogéneos. Esto responde a las características propias de los sistemas, al tipo de estudios que se ofrecen, a la capacidad de absorción de las instituciones de educación superior, a la demanda de estudios de este tipo, a las habilidades y conocimientos que tienen los estudiantes que aspiran ingresar a una carrera profesional e, incluso, a la imagen que se tiene de la educación superior como proveedora, o no, de oportunidades de superación personal y profesional.
Sin embargo, lo que podemos afirmar es que en los países desarrollados predomina la idea de que los estudiantes que aspiran ingresar a las universidades deben someterse a un proceso de selección para ser admitidos: "Existe una gran unanimidad entre los expertos y los responsables de la política educativa de los países desarrollados sobre la necesidad de establecer un cierto proceso selectivo en la transición entre ambos niveles (medio y superior) de enseñanza" (Ferrer, 1998: 500).
Se señala que las razones por las cuales es necesario que los aspirantes a estudios superiores deben examinarse antes de iniciar sus estudios profesionales son debido a: "el crecimiento de la demanda; la limitación de los recursos económicos; la saturación de títulos en el mercado laboral; garantizar que quien accede a estos centros tiene la preparación suficiente como para poder continuar la enseñanza superior en los estudios escogidos" (Idem).
La demanda de ingreso y la escasez de lugares obligan a algunas universidades a establecer mecanismos de admisión que garanticen equidad en el proceso de selección y que a su vez aseguren que la capacidad de cada uno de los estudiantes que ingresan es la requerida para cursar, con mayores posibilidades de éxito, determinada carrera.
Por ejemplo, en Alemania el acceso a la educación superior es parte de un derecho constitucional que señala la libre elección de ocupación y, por ende, la libertad de elegir la carrera profesional que el individuo desee cursar (Neave, 1994: 96). No obstante, en este país, como en muchos otros, la demanda excede la capacidad de absorción, y en consecuencia, se utiliza un sistema de selección muy peculiar.
Para obtener el certificado de enseñanza media superior en Alemania es necesario presentar un examen denominado Abitur, que es el requisito principal para acceder a los estudios superiores. Este examen es de acuerdo con la orientación académica que el estudiante llevó durante la secundaria y podrá darle la oportunidad de cursar ya sea la enseñanza superior general o estudios especializados, según sea el caso. Además de este requisito, para la selección tienen otros criterios que, dependiendo de la demanda, varían desde el promedio del bachillerato; el tipo de examen acreditado, que puede ser para la enseñanza superior general o especializada; la fecha en que se realizó este examen, ya que también cuenta el tiempo que el estudiante lleva en espera para ingresar; el resultado de la aplicación de un test de aptitud; entrevistas y, hasta sorteos aleatorios (González, 1990: 144).
Es interesante ver cómo funciona este sistema de selección de estudiantes que en teoría es más equitativo, ya que todos los que sean persistentes terminarán por ingresar a la carrera de su preferencia. Este sistema funciona principalmente en las carreras de mayor demanda y las plazas disponibles están repartidas de la siguiente manera: para candidatos que por sus altas notas en el bachillerato se hacen acreedores a ingresar directamente se otorga 10% de los lugares. Los estudiantes que alcanzan los mayores puntajes que resultan de promediar el examen Abitur y los resultados del test de aptitud tienen 45%. Aquellos candidatos que a través de un sorteo se ganan el derecho a ser entrevistados y de acuerdo con los resultados de esta entrevista se determina si es apto para ingresar, tienen 15% de los lugares. Para aquellos aspirantes en condiciones especiales, como son los extranjeros, se asegura 10%. El restante 20% se distribuye en función del tiempo de espera de los estudiantes que no han podido ingresar por los criterios anteriores (Ibid: 146).
Con esto se pretende que todos los aspirantes tengan la oportunidad de cursar la carrera que ellos han elegido. Como es natural, los candidatos con más capacidad y mejores aptitudes serán los primeros en ingresar y el resto tendrá que esperar a que lo favorezca el sorteo o el tiempo de espera.
En España los requisitos que debe cumplir un estudiante que desee ingresar a cualquiera de las opciones de educación superior es que, después de haber acreditado el nivel medio superior, realice un año más de estudios en lo que se denomina Curso de Orientación Universitaria, en el cual obtendrá una calificación. Después de haber aprobado este curso, el aspirante presenta la Prueba de Aptitud para el Acceso a la Universidad. Para efectos de selección, en aquellas carreras de mayor demanda, se promedian las notas obtenidas en el bachillerato, en el Curso de Orientación Universitaria y en la Prueba de Aptitud para el Acceso a la Universidad y los que alcanzan los mayores puntajes son los que ingresan (Ibid: 32).
En Francia, es requisito para acceder a los estudios superiores haber superado una prueba de aptitud denominada Baccalauréat. El estudiante tiene la opción de ingresar directamente a algunas áreas mediante un proceso de selección en donde los criterios son el puntaje obtenido en el Baccalauréat, el promedio del bachillerato y, en ocasiones, una entrevista con un jurado de la escuela a la cual se aspira. En otras carreras haber superado el Baccalauréat es suficiente para ingresar. Sin embargo, en este tipo de escuelas la selección se llevará a cabo en el transcurso de los estudios, que puede ser después de uno, dos, tres y hasta cuatro años, dependiendo de la carrera elegida, ya que son programas educativos con salidas laterales en donde es posible llegar al grado máximo si el estudiante mantiene buenas calificaciones (Ibid: 58).
Para el caso de Italia, al finalizar el quinto año de educación secundaria superior, lo que podría ser equivalente al bachillerato en nuestro sistema educativo, todos los estudiantes presentan un examen que al ser aprobado les concede el Diploma de Maturitá, el cual es el requisito principal para acceder a los estudios superiores. Para algunas instituciones de educación superior de menor demanda este diploma es suficiente. Sin embargo, otras universidades cuya demanda de estudios excede el número de plazas disponibles, aplican, para efectos de selección, exámenes de admisión propios (Ibid: 105).
El sistema de selección en el Reino Unido es un tanto complejo. Sin embargo, podemos hacer una generalización. Todos los estudiantes al concluir la secundaria presentan un examen para obtener el Certificado General de Educación Secundaria. Posteriormente, cuando concluye el nivel medio superior, el estudiante vuelve a examinarse para obtener el Certificado General de Educación. Ambos exámenes están divididos por asignaturas y el alumno elige cuáles presenta de acuerdo con la orientación académica seguida en sus estudios y en relación con el tipo de carrera a la que aspira. Estos dos certificados son requisitos indispensables para ingresar al nivel superior. No obstante, las instituciones de educación superior son las que establecen sus propios criterios de admisión. Por lo general, los criterios están basados en los resultados reportados en los certificados antes mencionados y en algunas asignaturas que las instituciones consideran importantes según el tipo de carrera a la que se aspira. Estos criterios suelen complementarse con entrevistas y recomendaciones de directores de escuela y académicos de prestigio, entre otros. Cabe señalar que los exámenes para obtener los certificados son de carácter nacional y en una oficina centralizada se concentra la información que las universidades utilizan para sus procesos de admisión.
En el caso de Australia la educación superior es casi en su totalidad pública, por lo que la demanda excede por mucho a la capacidad de absorción. Cada año un número muy importante de aspirantes calificados no consigue ingresar a los planteles educativos de mayor demanda. No obstante, mientras los aspirantes a las carreras como medicina o derecho deben afrontar una severa competencia, la disponibilidad de plazas en las áreas de ciencia y tecnología es mayor a la demanda de alumnos calificados que desean cursar este tipo de estudios (Neave, 1994: 300).
En Bélgica el acceso a la educación superior estaba condicionado a la aprobación de un examen llamado "de madurez", que se aplicaba al finalizar la educación media y con el cual se obtenía el Diploma de Aptitud para el Acceso a la Enseñanza Superior (DAES). A partir de 1985 se suprimió este examen y hoy en día "es el Consejo de Clase –equipo docente de cada curso– quien concede el DAES" (González, 1990: 21).
Para otorgar este diploma el grupo de académicos que conforman el Consejo de Clase fija los criterios de evaluación y califica a cada uno de los alumnos que están a punto de concluir sus estudios secundarios. Con este diploma el estudiante puede ingresar a algunas de las instituciones de educación superior, pero no a todas. Para acceder a la universidad y, sobre todo en las carreras de mayor demanda, es necesario que el aspirante acredite un examen de admisión, además de contar con su Diploma de Aptitud para el Acceso a la Enseñanza Superior.
Sin embargo, el sistema de educación en Bélgica es uno de los casos en el que las plazas, en términos generales, son suficientes para atender a la demanda, por lo que "en principio casi todos los estudiantes que dejan la escuela secundaria tienen un acceso ilimitado a todos los tipos de enseñanza superior" (Neave, 1994: 66).
Un dato que llama la atención es que en Bélgica los estudios universitarios son cada vez menos elegidos por los estudiantes, ya que éstos prefieren las opciones de carreras técnicas superiores. Este fenómeno se da debido a que el acceso a la universidad no es competido y también a la influencia del mercado laboral que demanda cierto tipo de estudios que son proporcionados por instituciones de educación superior no universitaria. "Dos aspectos de esta situación son evidentes: primero, el hecho de que muchos jóvenes han perdido la confianza que tenían en la universidad como garantía de que luego podrían conseguir un empleo satisfactorio y bien pagado; segundo, cada vez se oyen más quejas sobre el fracaso del sistema de instrucción superior para hacer frente a los cambios del mercado laboral y a las necesidades económicas, sociales y culturales" (Ibid: 74).
En contraparte encontramos el caso de Finlandia, en donde: "Todos los años las instituciones de instrucción superior reciben alrededor de 80,000 solicitudes y toman 45,000 exámenes de ingreso. Aproximadamente se admite a un tercio de los aspirantes [...] Cada institución determina sus propios criterios y métodos de selección" (Ibid: 123). Éste es uno de los países en donde el sistema de educación superior se encuentra bajo una presión mayor, como sucede en México, ya que la demanda supera por mucho la capacidad de las IES para absorberla. También, como en nuestro país, cada universidad fija sus criterios de admisión.
No obstante la variedad de criterios para seleccionar los candidatos a ingresar a la universidad, los países de Europa manifiestan preocupación sobre la permanencia de estudiantes a lo largo de la carrera universitaria. Es decir, la deserción es uno de los problemas que ha propiciado la preocupación de expertos y autoridades educativas. Esto ha llevado a serios planteamientos sobre lo que se debe medir para aceptar a un estudiante en la universidad. "Estudios internacionales refuerzan la idea de que determinadas aptitudes y motivaciones –más allá de los conocimientos necesarios para poder seguir estudios de este nivel educativo– son además factores muy vinculados al éxito o fracaso académico posterior" (Ferrer, 1998: 501).
Por tal motivo, un mecanismo de admisión debe, además de ser justo, predecir el éxito de cada uno de los aspirantes. No únicamente es necesario tomar en cuenta la capacidad, los conocimientos y las habilidades de un potencial estudiante universitario. Otros elementos que se consideran de vital importancia son la actitud de los jóvenes hacia el estudio, las motivaciones que tengan para esforzarse y las expectativas que posean sobre lo que puede darles una carrera profesional: "Los últimos informes de la UNESCO hacen hincapié en que el éxito viene fuertemente condicionado –aparte de por unos conocimientos previos– por las aptitudes y motivaciones con que acceden los estudiantes a una determinada carrera. Por todo ello, es importante considerar estas dos variables –aptitudes y motivaciones– a la hora de diseñar el sistema de acceso a la universidad" (Ibid: 509).
Políticas de educación superior en México
Las políticas expresadas en los documentos oficiales son muy generales, abstractas, indicativas, abiertas y, en la mayoría de casos, sólo mencionan lo que debe hacerse y no especifican cómo ponerlo en práctica. Por lo general se parte de un diagnóstico que señala las cuestiones más importantes del contexto social, político y económico del país, y posteriormente se describe la problemática del sistema educativo en general y se profundiza en los aspectos de la educación superior que comúnmente se encuentran reforzados por algunas cifras e indicadores.
Cuando leemos estos documentos nos encontramos con un estilo descriptivo y con una marcada tendencia a equilibrar los logros y los rezagos. Es común que el mensaje implícito sea que estamos mal, pero no tan mal porque ya hemos avanzado y con este plan o programa pretendemos seguir avanzando. Asimismo, predomina un discurso retórico y reiterativo, y al alto grado de generalización, se suma una especie de temor a enunciar una medida sin recurrir a tantos rodeos y eufemismos: las medidas claras, precisas y concretas son la excepción y no la regla. Los objetivos y metas casi nunca proporcionan elementos para ser evaluados. Por ejemplo, se dice que se va a mejorar la coordinación de las IES para lograr un sistema de educación superior integrado y participativo, pero no se indica que para el cumplimiento de esta meta se deberán realizar un número determinado de reuniones nacionales, regionales o estatales. En fin, en ocasiones más que metas y objetivos parecieran ser sugerencias que si los involucrados no desean ponerlas en práctica no existe ningún problema, y eso es lo que ha pasado con muchas de las medidas anunciadas desde el primer documento disponible. Los objetivos y metas se vuelven a repetir en documentos posteriores, lo que nos indica que las acciones concretas estuvieron ausentes o fracasaron y todo quedó en intentos o buenas intenciones.
Sin embargo, consideramos que a pesar de su estilo retórico, y en muchas ocasiones de su falta de objetividad y precisión, las políticas enunciadas han surtido efecto en las IES, aunque no siempre el esperado. Lo cierto es que el discurso, con sus características ya mencionadas, ha ido impactando a los actores y se ha visto reflejado en la práctica cotidiana de las instituciones.
Los inicios de la planeación
"La Planeación de la Educación Superior en México" es el primer documento elaborado y trabajado en colaboración por un grupo de especialistas de la SEP y la ANUIES en 1979, en cuya elaboración participan la mayoría de rectores y directores miembros de la ANUIES. En este documento quedan asentadas las bases para la creación del SINAPPES, cuyo objetivo primordial es lograr la coordinación de la ANUIES, las IES y las autoridades federales en materia de planeación, al mismo tiempo que lograr la integración de un sistema de educación superior a nivel nacional. "Se propone, por primera vez en nuestro país, un mecanismo de participación en la planeación de la educación superior, tendiente a la creación de un verdadero sistema" (ANUIES, 1979: 12).
Podemos decir también que con ello se inician los trabajos en materia de planeación, ya que si bien unos años atrás se habían hecho intentos, éstos habían sido esfuerzos aislados, y no es hasta esta fecha que se formaliza, o cuando menos se acepta como un compromiso por parte de las IES (Hernández, 1996: 57).
El funcionamiento y la integración del sistema, como está propuesto en el documento, es otro aspecto que encontrará múltiples dificultades, y como evidencia de ello está el hecho de que cinco años después, en 1984, el gobierno de Miguel de la Madrid pretenda la desaparición del SINAPPES, ya que considera que no ha funcionado como debiera y no ha alcanzado los objetivos para los cuales fue creado. Esta iniciativa no fructifica debido a la oposición de las IES y lo cierto es que el SINAPPES y las instancias que se fueron creando posteriormente, aún están vigentes aunque, en cierta medida, no han operado como se había previsto.
Con base en este documento de 1979, el SINAPPES queda constituido y se inician los trabajos de planeación en el sistema, que paulatinamente se irán organizando en las diferentes instancias que se crean, y que son, a nivel nacional, la CONPES, en las diversas regiones del país, los CORPES, en las entidades federativas, las COEPES y, a nivel institucional, las Unidades de Planeación (Hernández, 1996: 60).
Estos primeros intentos de planeación se dan en un ambiente de fragmentación y desarticulación que prevalecía tanto entre las IES y en la SEP, como al interior de las propias instituciones. Entre los problemas que tuvieron que enfrentarse tenemos: formas de trabajar muy particulares; ausencia de una visión de conjunto; falta de personal capacitado para estas tareas; cultura nula de coordinación y de trabajo en equipo; intereses particulares superpuestos a los intereses de las instituciones y de los grupos de trabajo. Es decir, la planeación nunca había sido observada en casi ninguna de las IES como parte primordial de sus funciones. Era algo nuevo y como tal se partía casi de cero. Asimismo, es el primer documento trabajado en colaboración y es también el que mayor circulación tiene en su tiempo, ya que la ANUIES lo publica en su Revista de la Educación Superior.
En relación con los estudiantes, en este documento se menciona que debido al crecimiento de la matrícula del nivel básico, la demanda de ingreso a la educación media superior y superior se ha incrementado, por lo que se pronostica que la matrícula de estos niveles deberá crecer: "La población escolar aumenta en los ciclos de educación primaria y secundaria, el efecto se deja sentir en la demanda de ingreso, cada vez mayor, a los niveles medio superior y superior [...] De continuar en los próximos años el mismo incremento [...] para el ciclo 1982-1983 se habrá duplicado la población de bachillerato y licenciatura, llegándose a cifras de 1 millón 600 mil y 1 millón 200 mil alumnos respectivamente, y además se habrá casi triplicado la población escolar de posgrado, que será de 70 mil 500 alumnos" (ANUIES, 1979: 30-32).
No está por demás decir que estas proyecciones quedaron muy lejos de alcanzarse para el periodo señalado, ya que en licenciatura (1982-1983) había 310 mil estudiantes menos que los que se esperaban, según cifras del PROIDES (ANUIES, 1986). Lo que sucede durante esta etapa es que se considera como un hecho que el crecimiento en los años anteriores continuaría, y de allí se parte para hacer proyecciones que nunca se cumplieron en el tiempo señalado. Y este fenómeno de las expectativas de crecimiento no cumplidas sucede casi en todos los planes que posteriormente analizaremos. Al respecto, cabe destacar también que es una costumbre el hacer proyecciones de la matrícula en los documentos oficiales, tanto de la SEP como de la ANUIES, siendo éste el rubro en el que con mayor frecuencia se utilizan cifras, y que desafortunadamente para los que elaboran las políticas, casi nunca se acercan a la realidad. Además, es significativo por su frecuencia y reiteración que el incremento de la matrícula sea una de las preocupaciones constantes, y continuamente se menciona que, a pesar del crecimiento del sistema de educación superior de los años setenta, la cobertura sigue estando por debajo de los índices deseables.
En el caso específico del ingreso a las IES, se señala como una de las políticas generales la necesidad de: "Establecer directrices nacionales de primer ingreso al sistema de educación superior, que sean congruentes con las características del sistema educativo en todos sus niveles. Asimismo, dichas directrices deberán formularse en función de las necesidades de la sociedad y la capacidad del sistema, tomando en cuenta el principio de competencia académica, los recursos disponibles y el compromiso de democratización de la enseñanza" (ANUIES, 1979: 46).
Entonces, para el ingreso deberán observarse las necesidades sociales, la capacidad del sistema para absorber la demanda, la competencia académica de los estudiantes, los recursos disponibles de las IES y el principio de democratización de la enseñanza superior.
Más adelante, en las áreas programáticas, el documento es más enfático al enunciar la estrategia a seguir: "En relación a la capacidad de admisión de cada casa de estudios, aplicar el principio de capacidad o competencia académica para los estudios superiores mediante selección racional y objetiva de los estudiantes, en función de sus conocimientos previos y de su aptitud para el estudio" (Ibid: 63). Con este señalamiento queda abierta la interpretación de que las IES que no tienen problemas de una demanda excesiva, bien pueden no aplicar esta medida. Sin embargo, lo importante es que ya en este documento se mencionan los dos elementos básicos para la admisión de estudiantes, que son los conocimientos previos, es decir, el promedio del certificado de bachillerato o su equivalente, y la aptitud para el estudio, que nuevamente queda abierta para la interpretación, y que consideramos que lo más probable es que se refiera a la aplicación de un examen que mida esa aptitud, aunque también podrían ser a través de entrevistas o de algún tipo de recomendación de profesores o directivos.
También es importante señalar que por primera vez se menciona la educación abierta como una posibilidad para extender los servicios hacia aquellas personas que no pueden asistir a las aulas, aunque se pone mayor hincapié para los niveles primario y secundario: "Promover la conformación de un sistema extraescolar" (Ibid: 1979,48) que suponemos que incluye, de manera preponderante, la enseñanza abierta o semiescolarizada.
Lo más importante de este documento es que se da inicio a la planeación formal del conjunto de las IES. Asimismo, es de resaltar que desde este primer intento se señala, de manera oficial, la necesidad de que las IES cuenten con un sistema de admisión de estudiantes que observe los criterios de capacidad académica y aptitud para el estudio.
El plan nacional de educación superior
El documento "Plan Nacional de Educación Superior: lineamientos generales para el periodo 1981- 1991" es el primer intento por contar con un plan para educación superior, en el sentido estricto de la palabra. No obstante, la mayoría de lineamientos no se llevaron a la práctica, ya que posteriormente los mismos problemas que se pretendían atacar, continuarán apareciendo en los documentos subsecuentes.
Habría que considerar el ambiente de optimismo en el que se elabora este plan, ya que parte de un crecimiento económico nacional muy elevado, del orden del 7 u 8% anual, por lo que nos encontramos con proyecciones muy favorables y un futuro prometedor para la educación superior. Nunca antes, ni tampoco después de este periodo, se ha vaticinado un crecimiento de esta magnitud de la economía y, consecuentemente, de la educación superior. Gracias al boom petrolero se pensaba que habría recursos suficientes para realizar grandes proyectos en la educación superior, y las políticas se diseñaron pensando que los problemas se llegarían a solucionar si la inversión en el sector se incrementaba de manera notable.
Es el tiempo en que la planeación y la programación cobran mayor fuerza y da la impresión que se pensaba que una planeación completa y precisa, en sí misma, sería detonante para que las IES llevaran a cabo las modificaciones pertinentes y su funcionamiento tendría que mejorarse sustancialmente. Se concibe al conjunto de las IES como un sistema que de ser manejado de manera adecuada, casi en forma automática reportaría buenos resultados. Se trasluce una visión esquemática, demasiado lineal, mecánica y hasta cierto punto inocua, que tiende a simplificar algo que de por sí es complejo, desarticulado, contradictorio, cambiante, diverso y fragmentado, como es el sistema de educación superior.
Ahora veamos qué se entiende por planeación y programación, según el documento analizado: "La planeación, entendida como el proceso permanente de previsión que permite tomar decisiones mejor informadas y optar por alternativas de acción más racionales, y la programación como aquella parte del proceso general de planeación que tiene como objetivo fundamental la selección de alternativas de acción y el cumplimiento de lo trazado en la planeación, son elementos indispensables para el desarrollo institucional" (CONPES, 1981: 147-148). Más o menos queda claro cómo se concebía la planeación en ese entonces, y creemos que esta definición se podría aplicar en la actualidad. Es decir, el problema no fue la falta de claridad en lo que se tenía que hacer, sino en la forma como se llevaría a cabo, y por supuesto, en el optimismo exagerado, sustentado por los recursos que supuestamente se recaudarían por las exportaciones del petróleo.
En referencia a nuestro objeto de estudio, en este plan se menciona que: "será conveniente perfeccionar los procedimientos de selección para asegurar al máximo la retención y el desarrollo académico estudiantil" (Ibid: 121-122). Y más adelante se repite literalmente la misma política del documento anterior (ANUIES, 1979: 46): "Establecer directrices de primer ingreso al sistema de educación superior, que sean congruentes con las características del sistema educativo en todos sus niveles. Asimismo, dichas directrices deberán formularse en función de las necesidades de la sociedad y la capacidad del sistema, tomando en cuenta el principio de competencia académica, los recursos disponibles y el compromiso de democratizar la enseñanza" (CONPES, 1981: 181-182).
En este documento vemos que pareciera que el problema del ingreso debiera ser considerado como un requisito que tendrán que cumplir las IES, pero que en sí no aportaría nada. Asimismo, el hecho de repetir textualmente la misma política de tres años atrás, nos hace pensar en la falta de creatividad, y que en muchas ocasiones la elaboración de los documentos es realizada por los mismos actores o quizás, en algunas cuestiones, se transcriben los enunciados para aligerar el trabajo. Por otro lado, no se entiende por qué si se trata de directrices no se enuncia simple y llanamente que deberán considerarse para el ingreso, el promedio del nivel anterior y el resultado de un examen de admisión que deberá aplicarse. Tal vez la respuesta la encontremos en otros documentos que más tarde señalan: "En algunas de nuestras instituciones ya se han anunciado medidas que tienden a adecuar los requisitos académicos de ingreso [...] No obstante que el anuncio de las mismas ha sido recibido con beneplácito en amplios sectores de las comunidades académicas y de la opinión pública en general, algunos las han interpretado como limitativas, que podrían ocasionar el surgimiento de un proceso elitista en la educación superior" (ANUIES, 1986: 15).
Haciendo un paréntesis, es curioso señalar que este mismo argumento de la elitización de la educación superior será utilizado por los opositores de la Reforma Académica de la Universidad de Guadalajara de 1989, como veremos en el capítulo dedicado al estudio de este proceso. Dicho argumento volverá a utilizarse cuando se lleva a cabo el cambio de política de admisión de estudiantes en esta institución durante 1995. No nos equivocamos al enfatizar que las autoridades federales y las propias IES tienen bien claro que la admisión a las universidades públicas suele ser un tema que guarda implicaciones serias de tipo político e ideológico.
Asimismo, varios años después, en el reporte de la SEP preparado para la OCDE, se apunta: "La reforma de los reglamentos de ingreso automático ha llevado con frecuencia a presiones sociales y conflictos políticos en las instituciones públicas" (OCDE, 1997: 46).
Es decir, la cuestión del ingreso es un punto conflictivo y puede acarrear problemas políticos en las universidades públicas, y esto quizá sea una de las causas por la que las políticas y estrategias para implantar un mecanismo de admisión, no aparecen enunciadas de manera más clara y directa en los planes educativos.
En el aspecto del crecimiento de la matrícula se proyectaba que: "En 1990 México tendría registrada en educación superior una población de 2 millones 241 mil estudiantes" (CONPES, 1981: 163). Según el mismo documento esta matrícula significaría una cobertura de 25% del grupo de edad de 20 a 24 años, y lo cierto es que en esos años sólo se alcanzó a cubrir 14% y actualmente, en 1999, si acaso se logra atender al 17%, considerando la matrícula de normales, universidades, tecnológicos y posgrados. Asimismo, el número de estudiantes en educación superior durante 1990, incluyendo posgrado, fue de 1 millón 252 mil (OCDE, 1997: 111), es decir, 989 mil alumnos por debajo de lo esperado.
Quizás este plan, que efectivamente proporciona cifras concretas, haya sido el motivo que alentó a las autoridades para evitar, primero, utilizar en la programación cifras cuantificables, y segundo, hacer proyecciones tan optimistas. Al ser tan preciso en sus enunciados pone en evidencia los rezagos que se observaron unos cuantos años después de su elaboración. Si revisamos sus metas que fueron proyectadas para 1991, es de destacarse que, casi diez años después, muchas de ellas no se hayan alcanzado aún, y que los objetivos generales no se cumplieron, ya que los problemas que buscaban resolver aún subsisten e incluso algunos de ellos se han agudizado.
Tiempo de ajustes y restricciones económicas
En unos cuantos años, después del boom petrolero y de un crecimiento económico importante, la situación del país cambia y el escenario prometedor se convierte en una decepcionante realidad, en donde la crisis se manifiesta con toda su fuerza y predomina casi en todos los sectores de la sociedad. Los años de desarrollo ceden su lugar a los tiempos de austeridad, recesión, ajustes financieros y restricciones presupuestarias.
En este marco de crisis se elabora el Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte, e inicia una etapa de intensas negociaciones entre el Estado y las IES. Pareciera que la consigna es que los recursos son escasos y el sistema de educación superior no ha rendido los frutos esperados a pesar de los años de crecimiento, tanto en el presupuesto como en la matrícula. Es entonces que surgen dos preocupaciones fundamentales: la calidad, que por cierto será el concepto protagónico que irá creciendo en importancia a través de los años subsecuentes: "Un imperativo de la revolución educativa es elevar la calidad de la educación sin dejar de responder al incremento de la demanda" (SPP, 1985: 256), y el uso de los recursos que se han invertido en la educación superior: "[...] es preciso aprovechar al máximo lo que ya se tiene y procurar hacer más y mejor con menos" (SPP, 1985: 256).
Es tiempo de cuidar el aspecto cualitativo, de racionalizar y mejorar los recursos y de pedir cuentas a las universidades de su desempeño. Para empezar, se elabora el programa sin tomar en cuenta a la ANUIES y se intenta desconocer al SINAPPES, ya que a decir de las autoridades no ha funcionado como debiera, porque los problemas del pasado continúan prevaleciendo en el sistema y algunos de ellos se han agudizado. Todo ello crea un ambiente de descontento en las IES, que posteriormente contestarán con la elaboración del PROIDES, que es uno de los mejor estructurados y que mayor consistencia ha tenido en la historia de la planeación de la educación superior (Hernández, 1996: 73-75).
Volviendo al programa federal elaborado para regir el sector de educación superior, en el aspecto de la cobertura se menciona como meta que: "En 1988 la matrícula total de licenciatura en el sistema universitario será de 1.2 millones" (SPP, 1985: 294). Y nuevamente se van lejos, ya que para ese año la matrícula fue de 1 millón 33 mil alumnos (ANUIES, 1998: 3); es decir, 167 mil estudiantes menos que los previstos. Y en posgrado sucede algo similar, ya que el programa propone: "Alcanzar en 1988 una matrícula de 60 mil alumnos de posgrado" (SPP, 1985: 298), y sólo se llegó a un poco más de 39 mil estudiantes (Ibid).
En lo que respecta a los procedimientos de admisión de estudiantes en las IES, es de resaltar que en este programa no se hace ninguna alusión y esto quizá sea debido a que el documento, en términos generales, está estructurado bajo una concepción diferente al anterior.
En síntesis, lo importante de este programa es que expresa una preocupación constante por la calidad de la educación superior, además de contener un mensaje implícito y en ocasiones explícito de que las IES no han cumplido con las expectativas de acuerdo con los recursos que han recibido. Es decir, la inversión ha sido excesiva para los resultados obtenidos, por lo que uno de los planteamientos básicos es la restricción financiera y el llamado a las IES para que optimicen los recursos que reciben del Estado.
El PROIDES y su consistencia
El Programa Integral para el Desarrollo de la Educación Superior es quizá uno de los documentos más completos, propositivos y consistentes, como ya lo señalamos, y es en cierta medida la respuesta de la ANUIES y las instituciones que la conforman al programa educativo anterior elaborado por la SEP.
El PROIDES rescata varios de los planteamientos del Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte (1984-1988) y profundiza en algunos temas que a juicio de la ANUIES son de vital importancia, como es el del financiamiento que, al igual que el crecimiento de la matrícula, será recurrente desde el primer documento hasta el último que se ha elaborado.
Ahora analicemos las proyecciones de matrícula que se establecían con el PROIDES: "Es previsible que en el futuro cercano se incremente la matrícula de licenciatura para alcanzar, en 1991, aproximadamente 1 millón 555 mil alumnos" (ANUIES, 1986: 71). Nuevamente, las cifras se alejan de la realidad con cerca de 400 mil estudiantes más de lo que se logró, y esto a pesar de que se redujo la proyección con casi 700 mil estudiantes menos de lo estimado en el documento "Lineamientos 1981-1991".
En las políticas de crecimiento se expresa: "Que las IES establezcan y perfeccionen sus requisitos y procedimientos de selección académica para el ingreso a los estudios de licenciatura, buscando la reducción gradual del pase automático" (Ibid: 98). Cabe destacar que por primera vez se hace alusión al "pase automático" como tal, que consiste en que los estudiantes inscritos en el bachillerato de las IES que ofrecen este servicio, tienen reservado su lugar para cursar la licenciatura por el simple hecho de haber recibido sus estudios de nivel medio superior en la universidad en cuestión, sin que medie ningún tipo de requisito, como un examen de admisión u otros, salvo los trámites correspondientes.
Es importante señalar que este programa retoma el problema de elevar la calidad de la educación superior, sin que esto vaya en detrimento de la disminución de la cobertura. Además, apunta enfáticamente el aspecto de la optimización de los recursos, pero señala que para lograr los objetivos será necesario aumentar la inversión pública a través de un incremento en el presupuesto destinado al sistema de educación superior. Es decir, mientras la consigna del Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte es "hacer más con menos", la del PROIDES podría ser "hacer más con un poco más".
De este documento se destaca la amplitud y precisión con la que aborda los problemas y las políticas y estrategias para solucionarlos. Asimismo, en algunas partes adopta una postura contestataria y de crítica al programa federal, sin que esto, por supuesto, se exprese de manera directa y clara.
Quizá lo más importante de esta etapa de las políticas de educación superior sea que, debido a las condiciones en las que se da la elaboración del PROIDES, es decir, en un marco de crisis y, en cierto sentido, de enfrentamiento entre el gobierno federal y la ANUIES, surja una propuesta más objetiva y global y, sobre todo, algo inédito, que en algunas partes nos hace pensar que hay cierto compromiso de las IES para cumplir las metas planteadas. Con ello constatamos, de alguna manera, que las presiones del gobierno pueden propiciar cambios de actitud en las IES que apunta hacia una mayor aceptación, en la práctica, de las políticas federales. Este tipo de experiencias también nos deja entrever que cuando las exigencias del gobierno se ligan al financiamiento, suelen causar mayor efecto, y aunque los resultados no sean muchas veces los esperados, cuando menos las estructuras del sistema de educación superior, la ANUIES y las propias IES salen un poco de su anquilosamiento.
Modernización educativa, calidad, evaluación y financiamiento
El principio primordial del Programa para la Modernización Educativa 1989-1994, elaborado en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari, determina que la educación superior es fundamental para la modernización del país. La evaluación es el concepto clave de este documento, y aunque en planes anteriores ya se menciona y se resalta su importancia, es en esta etapa donde se definen más ampliamente sus alcances y utilidad. Se destaca, de manera especial, la autoevaluación como algo muy importante que deberán realizar todas las IES.
Es entonces que la evaluación se concibe como un proceso y no sólo como un fin en sí mismo, o como una herramienta que sirve para obtener información sobre los objetos evaluados. La evaluación se entiende como una práctica cotidiana que, además de reportar resultados y de ayudarnos a conocer el estado de lo evaluado, sirve también para propiciar el cambio, el mejoramiento y la toma de decisiones. Muy ligado a ello está el concepto de calidad que, de igual forma, ya se había mencionado como una meta global que debería alcanzar la educación superior.
Sin embargo, cuando se habla de calidad es posible referirse a muchas cosas a la vez: elevar la calidad de los profesores, de la investigación, de los estudiantes, del proceso de aprendizaje, del servicio social, de los sistemas administrativos, etcétera. Es decir, es un concepto polisémico y es el comodín que suele completar los enunciados del discurso oficial e incluso institucional. Hay planes, programas, estrategias, objetivos, etcétera, cuya finalidad es lograr la calidad, y la calidad aparece en todas partes y en todos los documentos oficiales sobre las políticas de educación superior. Pero, ¿dónde está la calidad fuera del discurso? ¿Cómo la medimos, la vemos, la sopesamos, la comprobamos? Por ejemplo, sabemos que es necesario utilizar la tecnología de las telecomunicaciones para elevar la calidad de los servicios educativos, pero también sabemos que se tiene que lograr una coordinación eficiente del sistema de educación superior para conseguir un fin muy similar. Asimismo, elevar el grado académico de un profesor (de licenciado a doctor) sirve para incrementar la calidad de la práctica docente de ese individuo, como también para mejorar las relaciones de las IES con los sectores de la sociedad. Es decir, la calidad viaja en cuestión de un apartado a otro y de un objetivo a otro, de lo abstracto a lo concreto, de lo general a lo específico, de lo individual a lo colectivo, de lo cuantitativo a lo cualitativo. Al parecer la calidad puede ser todo aquello que resulta ser mejor, pero su uso excesivo e indiscriminado suele provocar, en ocasiones, una serie de confusiones insalvables.
La evaluación quizá sea un concepto más asequible: evaluar puede significar un proceso en el que se mide, se analizan los resultados, se compara, se emite un reporte y se utiliza la información obtenida para corregir, mejorar, proyectar, controlar, rectificar, afinar y nuevamente, después de un cierto periodo, volver a hacer un balance de la situación. Es decir, la evaluación puede concebirse como un ciclo que es susceptible de retroalimentarse a sí mismo. Y si este proceso tiende a basarse en aspectos cuantitativos o cualitativos, hay manera de acotarlo, mesurarlo, relativizarlo.
Es pertinente reiterar que la evaluación en este programa es un elemento primordial al cual se ligarán otros conceptos, y la calidad es uno de ellos, ya que se considera que ambas están concatenadas. Otro concepto es la competitividad. Recordemos que es la etapa en la cual México abre sus fronteras de manera más importante al comercio exterior. Con ello el país amplía sus horizontes hacia el exterior en prácticamente todas las dimensiones del espectro social, económico y político, y de los sistemas, sectores, instituciones, empresas y diversas organizaciones.
México no sólo abre las fronteras al comercio, sino que se da un efecto de apertura horizontal y vertical que podríamos llamar de "cascada", ya que inicia a nivel macro y termina por modificar las dimensiones micro. El cambio se da de manera gradual en todos los niveles y al parecer el proceso resulta ser irreversible. Ante esta apertura, la competitividad cobra fuerza, y en la educación superior se verá reflejada primordialmente en la distribución de subsidio público federal. Bajo esta lógica, es como se crea el Fondo para la Modernización de la Educación Superior, mejor conocido como FOMES, y que aún hoy en día se encuentra operando. El FOMES va a poner a disposición de las IES públicas fondos extraordinarios para financiar proyectos específicos que se encuentren dentro de las diez líneas prioritarias1 dictaminadas por la SEP (CONPES, 1991). Lo novedoso de este mecanismo es que el financiamiento se otorga con base en proyectos que entran a concurso y que se someten a una evaluación para comprobar su pertinencia y calidad. Es decir, son recursos extraordinarios obtenidos por competencia y etiquetados para un uso predeterminado.
Cabe señalar, con respecto al concepto de calidad, que a pesar del uso y abuso del término en los discursos oficiales e institucionales, parece que a fuerza de repetirse y redefinirse, logra llegar a la conciencia de los actores involucrados en el sistema de educación superior. Las instituciones parecen haberlo asimilado y a nivel micro, es decir entre los profesores, estudiantes y trabajadores universitarios, cuando menos es aceptado con un nivel de comprensión importante. Casi cualquier persona sabe qué es la calidad, aunque resulte difícil definirla y, por supuesto, identificarla de manera objetiva. Sería interesante hacer un seguimiento de la evolución de este concepto, que no es el caso del presente trabajo. Pero lo que resulta innegable es el impacto que ha tenido no sólo en la educación superior, sino en todos los ámbitos de nuestra vida cotidiana, como lo comenta Hernández (1996: 95): "Y como bien señala Crozier (1989: 145), el resurgimiento del concepto de calidad en el debate público pasó a ser más que una cuestión de moda. Ha sido [...] el signo de un cambio de coyuntura cuya importancia aún no se aprecia ni se reconoce, pero que con el tiempo parecerá uno de los principales virajes de nuestra civilización". En cierta medida, el concepto –y sus implicaciones– ha dejado de ser coyuntural y se ha establecido como un aspecto estructural, que si bien aún no se ha percibido y analizado en su justa dimensión, es innegable que se encuentra presente en muchos aspectos de nuestra vida cotidiana.
Este concepto de calidad es uno de los argumentos más importantes para implementar mecanismos de admisión que estén basados en criterios de capacidad (aptitud académica) y mérito (calificaciones del nivel previo).
Sin embargo, este concepto también ha sido cuestionado por algunos estudiosos, ya que, como señala Bartolucci (1994: 41), es un término que al contener una ideología clasista justifica la diferenciación entre los que reciben educación superior y los que no logran llegar a las aulas universitarias: "La idea de calidad que tiene la burguesía contiene valores de clase muy marcados y promueve la formación de aptitudes requeridas por el sistema productivo dominante [...] Además, este concepto de calidad es inseparable del de selectividad. En suma, la escolaridad progresiva no significa otra cosa que concentración del saber, lo cual da por sentado que los puestos más elevados serán ocupados por los mejores".
Ahora bien, si nos hemos ampliado en la definición de los conceptos de la calidad y de la evaluación es porque en ellos encontramos los antecedentes más cercanos del cambio de la política de admisión de estudiantes que se da en la Universidad de Guadalajara. Cabe destacar, para apuntalar nuestro comentario, que es en este tiempo y bajo estos lineamientos cuando se estructura la Reforma Académica de la Universidad de Guadalajara y que, como ya lo hemos mencionado, nuestro objeto de estudio (la política de admisión) tiene su referente más directo en dicha reforma.
Volviendo a nuestro análisis, es pertinente señalar que también en este programa se cae en la imprecisión y la ambigüedad, y no se indica con claridad cómo es que se alcanzarán los objetivos y metas. Por ejemplo, en cuanto a la cobertura se apunta que el objetivo principal será: "Atender la demanda de la educación superior universitaria y tecnológica en la medida que lo necesite la modernización de la sociedad, asegurando la oportunidad de ingreso a los estudiantes que proceden de las regiones y grupos sociales más desfavorecidos, con aptitudes para cursar estudios de nivel superior" (Poder Ejecutivo Federal, 1989: 130), pero no se expresa cómo se va a lograr esto.
Destaca que este programa no menciona en forma directa al tema del ingreso de estudiantes a las universidades. Más bien, dicha alusión la encontraremos en un discurso que, en su momento, el entonces candidato a la presidencia, Carlos Salinas, pronuncia en Ciudad Obregón, en donde señala como sexto punto de sus propuestas el "profundizar en los criterios de ingreso de estudiantes" (Hernández, 1996: 97).
En síntesis, el propósito primordial de este programa es mejorar la calidad de la educación superior a través de la modernización del sistema educativo. Al respecto, las directrices fundamentales se pueden resumir en cinco puntos que son: 1) la evaluación; 2) la búsqueda de la competitividad; 3) el financiamiento, en el sentido de ligarlo a los dos puntos anteriores; 4) la vinculación con los sectores sociales y productivos y, 5) el mejoramiento de los procesos administrativos.
Es necesario resaltar que es en este tiempo (1989) cuando se crea la CONAEVA, cuya finalidad es impulsar la evaluación en las IES. Asimismo, destaca el hecho de que no se hagan proyecciones acerca de la matrícula que habrá al término del periodo, como había sido una constante en los documentos anteriores.
Es a partir de este plan y de esta etapa de la vida nacional que algunas universidades inician un proceso de reformas a su interior que terminan por cambiar sus estructuras administrativas y de gobierno. Uno de los aciertos, cuando menos porque surtió efecto y propició cambios, es haber movilizado recursos económicos ligándolos a la evaluación y a la consecución de proyectos específicos que comprobaran cierto nivel de calidad. Si bien los resultados no siempre han sido los más idóneos, cuando menos, las universidades han hecho modificaciones para competir por las bolsas extraordinarias que ofrece el FOMES.
La ANUIES y la modernización educativa
En 1990 la ANUIES elabora el documento "Consolidación y desarrollo del sistema nacional de educación superior". En él se expresan todos los problemas por los que atraviesa el sistema de educación superior y, como es el caso del Programa para la Modernización Educativa, se profundiza en los conceptos de calidad, eficiencia, evaluación y el uso de las tecnologías en telecomunicaciones como un medio para mejorar los servicios educativos. Asimismo, no se menciona de manera directa nada acerca de los mecanismos de ingreso a las universidades.
Se reitera la relevancia de la evaluación, y más en tiempos de restricciones presupuestarias: "Si la evaluación es parte integral de todo proceso de planeación, en épocas de escasez de recursos, como la actual, adquiere importancia capital" (ANUIES, 1990: XX). Se aceptan los principios fundamentales del programa anterior y se añade el término de cobertura, que será retomado en el siguiente programa como una de las políticas fundamentales, y el concepto de eficiencia, que también adquirirá mayor importancia seis años después: "Coincidimos con la afirmación de que lo central consiste en asegurar la cobertura, la calidad y la eficiencia" (Ibid: 18).
A través de este documento la ANUIES manifiesta estar de acuerdo con el gobierno en "Mantener el crecimiento del sistema de educación superior, debidamente planeado, para impulsar el proceso de modernización que requiere el país" (Ibid: 37).
El concepto de calidad en la educación superior se define como un proceso más integral: "La calidad es una aspiración inherente al hecho educativo y una búsqueda que se inscribe en el afán de ser mejores a pesar de las circunstancias adversas. Está condicionada por un conjunto de elementos –fines, valores, sistemas, métodos, recursos– que se conjugan para propiciar y posibilitar determinados resultados, que se traducen en la formación de mejores profesionales" (Ibid: 53).
Aunque el documento es bastante extenso y repetitivo en diversas cuestiones, no hay en todo el texto una mención directa al problema de la admisión de estudiantes a las IES, ni tampoco se hacen proyecciones de la matrícula. Quizá sea uno de los documentos más amplios pero menos sustanciales, y pareciera que su elaboración responde al hecho de cumplir con el formalismo de aportar algo, aunque, a decir verdad, sólo se repita y redunde en mucho de lo que está en el Programa para la Modernización Educativa.
El último programa educativo del siglo
Siguiendo casi las mismas directrices, y manteniendo como preocupación primordial la calidad, surgen las políticas actuales contenidas en el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 del gobierno federal, las cuales se agrupan en las siguientes líneas generales: 1) Cobertura; 2) Calidad; 3) Desarrollo del personal académico; 4) Pertinencia y, 5) Organización y coordinación.
Desde las primeras páginas del documento se define la calidad de la educación como el "producto de un conjunto de factores que concurren en diversos momentos y circunstancias. Cuando se ha avanzado en ella, aparecen nuevas expectativas más difíciles de alcanzar. Por eso, la calidad es una carrera continua en la búsqueda del mejoramiento, que requiere de un esfuerzo constante de evaluación, actualización e innovación" (PEF, 1996: 13).
La calidad es un proceso multifactorial que no sólo requiere información que proporciona la evaluación; ahora se suman la innovación, que puede traducirse como la creatividad necesaria para resolver problemas que no han encontrado solución con métodos tradicionales, y también se incluye la actualización, que es estar al día en cuanto al conocimiento que se está generando con respecto al funcionamiento y el desempeño de las instituciones educativas, en otras partes del mundo y dentro del mismo sistema nacional.
La calidad amplía sus alcances, formas, requerimientos, para constituirse como un concepto integral que, a nuestro juicio, comienza a ser más asequible e identificado. De igual manera, la calidad se concibe como un proceso continuo y que se retroalimenta de los resultados que arroja la evaluación.
Nuevamente, se recalca la importancia de la educación abierta y se incluye también, por primera vez de manera explícita, la modalidad educativa a distancia: "Se fortalecerá el desarrollo de la educación abierta y a distancia" (Ibid: 148).
En este programa sí se establecen de manera directa las políticas de admisión que deberán ser observadas por las IES: "[...] se propiciará que los procesos de selección para ingresar a las instituciones de educación media superior y superior se realicen mediante procedimientos y objetivos sustentados en criterios de igualdad de oportunidades, con información acerca de las características del examen y del proceso de evaluación. Se buscará que las instituciones difundan los resultados y el desempeño de los aspirantes en el concurso" (Ibid: 150). Al respecto, resaltan dos conceptos que no habían sido mencionados con anterioridad, y son el de igualdad de oportunidades y el de transparencia en el proceso de selección.
En las líneas de acción se menciona que "se promoverá que las instituciones establezcan la práctica de aplicar exámenes estandarizados de ingreso y egreso basados en las competencias indispensables, con la intención de conocer la calidad del proceso educativo" (Ibid: 152). Otro elemento que se suma, aunque no de manera explícita, es el examen como parte de la evaluación del proceso y es por ello que se incluye también el egreso. Al respecto, es pertinente destacar que en 1994 se crea el CENEVAL, cuya finalidad principal es realizar exámenes de ingreso al bachillerato, al posgrado y a la licenciatura, y de egreso a los estudiantes de este último nivel.
Como vemos, la política analizada, que en los primeros documentos se observaba como un simple requisito que debieran cumplir las IES, conforme avanzamos en el tiempo, cada vez se constituye como una parte importante para lograr la calidad. Es interesante, como veremos más adelante, que en este devenir, el estudiante en sí, con el nuevo enfoque de la calidad, se empieza a concebir como una parte central del servicio educativo. Quizás en unos años la misma preocupación que han merecido los profesores en cuestiones de políticas para mejorar el desempeño docente, se vuelque hacia los estudiantes como el producto del proceso educativo.
Sin duda, a pesar de las limitaciones que pudiera tener este programa y a pesar de mantener en algunas partes el mismo nivel de imprecisión, generalidad y ausencia de creatividad, en este documento percibimos mayor orden, mesura y claridad en los conceptos, y se disminuyeron las partes discursivas, lo cual nos indica que se ha alcanzado cierto aprendizaje de las experiencias pasadas. O tal vez se deba a un cambio de estilo en el equipo de la SEP.
Sin embargo, consideramos que sería provechoso diseñar programas más técnicos, concisos y claros que dejaran a un lado la expresión de elementos de ideología política del grupo que sustenta el poder. Sería muy pertinente que se pudiera conformar un programa del sector y para el sector educativo, y no un programa del gobierno cuya finalidad es justificar sus acciones, y en donde cada línea de acción, objetivo o estrategia está orientada por la visión política, económica y social del grupo gobernante en turno, desplazando a segundo término las acciones concretas que ataquen problemas específicos y plenamente identificados.
Es decir, imparcialidad política e ideológica, ya que estamos hablando de un plan que busca un objetivo general muy preciso que es mejorar la educación en todos sus niveles y acepciones, y no por el contrario, que el plan esté enfocado hacia la justificación de las acciones del gobierno, la adquisición de consenso popular y de ciertos sectores y grupos. En suma, para mantener el status quo y no poner en riesgo lo que podríamos llamar el "capital electoral".
No es posible, por ejemplo, que se evite mencionar problemas más que evidentes, como es el caso del pase reglamentado que opera en algunas universidades públicas. Si la equidad es uno de los principios de este programa, cuando menos debería mencionar que existe este tipo de mecanismos de ingreso de estudiantes que, sin duda, es un elemento que genera inequidad al operar sobre la desigualdad de oportunidades, de condiciones y de resultados.
Ingreso, cobertura y mercado laboral
A continuación presentamos una serie de reflexiones acerca de la igualdad de oportunidades, el trayecto escolar, la posible ampliación del ingreso a las universidades y la relación que esto guarda con el mercado laboral. Es decir, qué sucede antes y más allá de los estudios superiores.
Según datos reportados por la OCDE (1995: 138-139), de cada 100 estudiantes que inician sus estudios de primaria, se estima que sólo 11 lograrán ingresar a la universidad y 5 concluirán sus estudios. A estos egresados de licenciatura aún les queda pasar por otros dos filtros que son la titulación y el registro del título para obtener la cédula profesional. Todo esto sin mencionar aquellos que continúan estudios de posgrado y que en términos relativos son un reducido número de estudiantes que se ubican en la cima de la pirámide escolar.
Por ejemplo, en 1996 se llevó a cabo una investigación que arrojó los siguientes resultados, por cierto, nada alentadores: "En grandes números, de 100 alumnos de primer ingreso a la licenciatura, unos 60 terminan completo el plan de estudio cinco años después y, de éstos, sólo 20 se titulan con cédula profesional un año más tarde. La edad deseable de titulación sería de 25 años, y menos del 30% están titulados a esa edad. De los que se titulan, no más del 70% lo hacen antes de los 29 años; el otro 30% se titula a edades mayores, de los 30 a los 60 años. Hay desperdicio: los que no terminan, los que no se titulan, los que lo hacen tarde y, mientras son explotados" (Díaz de Cossío, 1997: 38).
Podríamos afirmar, sin temor a equivocarnos, que el nivel de educación superior es para una élite, y que el sistema educativo en su conjunto es un mecanismo casi perfecto que lo propicia.
La cuestión es compleja y las universidades están ante la disyuntiva de producir profesionistas en mayor cantidad y mal preparados, y a su vez, debido a esta producción masificada, profesionistas que no encontrarán empleo tan fácilmente o, por el contrario, restringir el ingreso y establecer un mecanismo de admisión selectivo para elegir a los mejores y así estar en posibilidades de formar profesionistas de mayor calidad.
Es muy probable que ampliar la cobertura indiscriminadamente llevaría a la masificación en detrimento de la calidad y al abaratamiento de profesionistas en el mercado laboral, como ya se ha constatado. Pero restringir el acceso a la educación superior puede traer consecuencias sociales de consideración, ya que los niveles inferiores han crecido y ejercen una presión a las universidades para que amplíen la atención a los egresados de estos niveles: "En ocasiones ingresa al trayecto formativo un número de personas que excede hasta en cinco o diez veces la capacidad de absorción del mercado ocupacional [...] si bien países como México e Italia han dado gran impulso a este tipo de amortiguamiento de conflictos al utilizar la nómina estatal para absorber el descontento; por otro lado, conforme se expande velozmente la oferta de profesionales, algunas profesiones se enfrentan a las amenazas del desempleo de personas calificadas y la disminución de las recompensas" (Clark, 1983: 87).
Consideramos que la universidad se encuentra bajo una presión en dos sentidos: primero se le exige, por parte del gobierno y de la sociedad, que entregue cuentas de lo que está haciendo en términos de la calidad de sus productos (profesionistas, investigaciones, labores de extensión y todo lo que de ella se desprende); por otro lado, la sociedad demanda una cobertura suficiente e igualdad de oportunidades para todos los aspirantes a educación superior.
Pero como vemos es difícil lograr un equilibrio entre calidad y cantidad, y aunque se lograra, es probable que el mercado laboral no estaría en posibilidades de absorber la sobreproducción de profesionistas.
Como último punto, consideramos que una desventaja para la sociedad que aspira a educación superior y que ve restringidas sus oportunidades, puede convertirse en una ventaja para las universidades públicas (como es el caso de la Universidad de Guadalajara), ya que al ser tan alta la demanda, si se establece un mecanismo de admisión riguroso que seleccione a los mejores estudiantes, en principio, debiera reflejarse en un incremento considerable de la calidad de sus procesos educativos, y por ende, de sus egresados.
Mecanismos de admisión de estudiantes en México
Como en casi todos los sistemas educativos del mundo, para ingresar a la universidad en México es necesario que los estudiantes cumplan con ciertos requisitos. Uno es que el aspirante compruebe que ha concluido sus estudios del nivel medio superior a través de un certificado avalado oficialmente por una institución que cuente con el registro de la Secretaría de Educación Pública o alguna de sus dependencias.
Éste es el requisito que ninguna universidad debe pasar por alto, ya que es necesario para que los estudios profesionales que se van a cursar tengan validez oficial y al finalizar los cursos del programa se expida el documento que acredita al estudiante como profesional de la carrera que cursó.
De acuerdo con las políticas de admisión de estudiantes, en cada universidad hay un reglamento de ingreso que señala los requisitos que deberán cumplir los aspirantes. Por ejemplo, en el caso de la UNAM y de algunas otras universidades mexicanas está reglamentado el pase automático.
En el sistema de educación superior mexicano, a partir de los primeros años de la década de los noventa, se ha venido generalizando el uso de exámenes de habilidades y conocimientos para el ingreso a las diferentes universidades. Aunque los mecanismos de admisión suelen ser muy variados según las políticas de cada institución, el hecho es que los exámenes, independientemente del valor que se les asigne para efectos de selección, son por lo general de dos tipos: a) exámenes diseñados por las mismas instituciones, como el caso del Examen de Habilidades y Conocimientos Básicos (EXCOHBA) de la Universidad Autónoma de Baja California y, b) exámenes diseñados por organismos externos a la institución en donde se aplican, como es el caso del CENEVAL, el mismo EXCOHBA aplicado a otras IES y el SAT del College Board.
CENEVAL
El CENEVAL es una organización nacional que labora desde 1994, como asociación civil a instancias de la ANUIES.
El CENEVAL tiene como finalidad la medición, evaluación, análisis y difusión de resultados académicos de los estudiantes y profesionales, especialmente en cuanto a su aptitud académica y aprendizaje.
Este organismo es el encargado de aplicar, a solicitud expresa, los exámenes a la mayoría de instituciones públicas y a algunas privadas de educación media superior y superior en la zona metropolitana del Distrito Federal y a otras IES de los estados de la república, para aspirantes a los niveles medio superior, licenciatura y posgrados (www.ceneval.edu.mx).
Aplica el Examen Nacional de Ingreso a la Educación Media Superior (EXAMNI I), el Examen Nacional de Ingreso a la Educación Superior (EXANI II), y el Examen Nacional de Ingreso al Posgrado (EXANI III). Además, aplica los Exámenes Generales para el Egreso de la Licenciatura (EGEL), en diferentes carreras profesionales2. El CENEVAL, a pesar de tener sólo seis años de vida, se ha consolidado a nivel nacional como la institución que realiza el mayor número de exámenes para ingreso cada año y la única que presta el servicio de evaluar a los egresados de diferentes carreras profesionales.
Los exámenes nacionales de ingreso son pruebas de razonamiento y conocimientos básicos desarrolladas para recabar información sobre resultados de la educación media, media superior y superior, con fines de apreciación y selección de quienes pretenden ingresar a los diferentes niveles educativos. Presenta una parte común de 120 reactivos y hasta tres módulos temáticos de 20 preguntas cada uno, libremente escogidos por las instituciones.
A las instituciones que contratan sus servicios, el CENEVAL les entrega un informe alfabético de calificaciones global y por tema, otro informe de calificaciones en orden descendente según la calificación global, un informe individual por sustentante y una base de datos del registro y del examen.
Además, el CENEVAL tiene las siguientes actividades (www.ceneval.edu.mx ):
*
Evaluar los resultados logrados por los estudiantes que aspiran a ingresar a la educación media superior y superior, así como por los egresados del nivel de licenciatura.
*
Desarrollar y perfeccionar sistemas, instrumentos, procedimientos y estrategias de evaluación acordes a las circunstancias del país.
*
Proponer y aplicar perfiles e indicadores de desempeño académico.
*
Publicar artículos sobre evaluación, así como guías de estudio y materiales relacionados con los exámenes y otros instrumentos de evaluación.
*
Desarrollar e impulsar estudios e investigaciones sobre las evaluaciones realizadas y sus resultados.
*
Promover la formación de especialistas, técnicos e investigadores en evaluación.
De 1994 a 1998 el CENEVAL aplicó 2 millones 5 mil 472 EXANI I; 510 mil 432 EXANI II; un mil 905 EXANI III y, 24 mil 316 EGEL (CENEVAL, 1998: 53). Esto nos habla de la importante función que desempeña este organismo nacional en la aplicación de exámenes de ingreso y egreso de estudiantes de los diferentes niveles educativos a los que atiende.
College Board
El College Board es una asociación conformada por representantes de varias IES de nuestro continente, que participan en el diseño de exámenes de ingreso para el nivel medio superior y superior. Es un organismo de reconocido prestigio, con cerca de 35 años de experiencia en México y Latinoamérica, y con más de 70 años en Estados Unidos.
Presta sus servicios a una gran cantidad de instituciones educativas en Estados Unidos y en diversas IES de Latinoamérica y el Caribe. El College Board se define como "una asociación educativa sin fines de lucro, que aboga por la excelencia educativa para todos los estudiantes a través de la colaboración continua de sus miembros, que incluyen las escuelas secundarias, instituciones universitarias, sistemas de educación y organizaciones educativas" (www.collegeboard.org).
Esta institución comienza sus funciones en Puerto Rico en 1963. A partir de este año se crea una oficina que atiende a diversos países latinoamericanos: "El College Board se dio a la tarea de crear pruebas científicas diseñadas específicamente para latinoamericanos. Éstas no eran traducciones del inglés, sino que estaban pensadas y redactadas en español. Debido al extraordinario éxito del primer año de operaciones, en 1963 se inauguró la Oficina de Puerto Rico y América Latina con la misión de satisfacer las necesidades de los hispanohablantes de toda Latinoamérica" (Ibid).
Desde entonces el College Board ha sido muy importante en los procesos de admisión de estudiantes del nivel medio superior y superior en países de habla hispana. El College Board "ha establecido programas de medición y evaluación de los estudiantes de escuela secundaria o preparatoria que tienen la meta de llevar a cabo estudios universitarios. Ha ayudado a fortalecer la excelencia educativa de las instituciones que participan en sus programas. Ejerce un papel vanguardista en la investigación y el desarrollo de servicios de evaluación para centros educativos, estudiantes, orientadores y administradores" (Ibid).
El College Board de Puerto Rico ofrece a las instituciones educativas los siguientes servicios:
*
Prueba de Aptitud Académica (PAA) para ingreso a nivel profesional.
*
Pruebas de Ingreso y Evaluación para el Nivel Secundario y Preparatoria (PIENSE I y PIENSE II).
*
Asesoría y capacitación para el desarrollo de pruebas científicas.
*
Capacitación en la aplicación y uso de estas pruebas.
*
Análisis estadístico y estudios científicos.
*
Investigaciones educativas.
*
Diseño y desarrollo de pruebas para instituciones y sistemas educativos.
Los países que tienen contratados los servicios del College Board, además de Estados Unidos y Puerto Rico, son Argentina, Bolivia, Costa Rica, España y México.
En el caso de nuestro país, las IES que utilizan el College Board son: Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, Centro de Asesoría Pedagógica del Sistema de los Legionarios de Cristo, Centro de Enseñanza Técnica y Superior, Centro de Investigación y Docencia Económica, Instituto Tecnológico Autónomo de México, Instituto Tecnológico de Sonora, Sistema del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, Universidad Anáhuac, Universidad Autónoma de Aguascalientes, Universidad Autónoma de Coahuila, Universidad Autónoma de la Laguna, Universidad Autónoma de Nuevo León, Universidad Autónoma del Noreste, Universidad de Celaya, Universidad de Monterrey, Universidad del Mayab, Universidad del Valle de Atemajac, Universidad Panamericana, Universidad Regiomontana y Universidad de Guadalajara. Cabe destacar que México es el país latinoamericano en el que más instituciones educativas utilizan los servicios del College Board.
En la Universidad de Guadalajara se aplica el PIENSE II para el ingreso de estudiantes a nivel medio superior y la Prueba de Aptitud Académica (PAA) para los aspirantes a licenciatura.
El PIENSE II está conformado por cuatro secciones: una de habilidad y tres de conocimiento. La prueba de habilidad cognoscitiva evalúa el grado de desarrollo del pensamiento lógico del alumno. La prueba de aprovechamiento de español, matemáticas e inglés, mide los conocimientos básicos del estudiante en estas materias. La prueba de aprovechamiento de español evalúa destrezas de lengua, literatura y comprensión de la lectura. La prueba de aprovechamiento de matemáticas evalúa destrezas de aritmética, álgebra básica, álgebra intermedia y geometría.
La PAA se divide en dos partes: una de razonamiento verbal y otra de razonamiento matemático. La primera mide las destrezas y habilidades para el razonamiento inductivo y deductivo; el uso correcto del lenguaje; la capacidad de análisis de argumentos; la evaluación lógica de la lectura; la identificación de relaciones entre conceptos; la comprensión de la lectura y, la riqueza del vocabulario. La parte que corresponde al razonamiento matemático mide la capacidad para solucionar problemas básicos de aritmética, álgebra y geometría, de problemas cuantitativos verbales, de sistemas de ecuaciones simples y problemas matemáticos no rutinarios que requieren discernimiento e inventiva (www.collegeboard.org).
La aplicación de la PAA y PIENSE II arroja un puntaje que, para efectos de selección, se complementa con otros criterios que cada institución educativa establece.
En el caso de la Universidad de Guadalajara, para la admisión de estudiantes, el resultado obtenido en el examen cuenta 50% y el promedio del alumno en el ciclo anterior (nivel medio para preparatoria y nivel medio superior para licenciatura) el otro 50%. Este mecanismo se aplicó a partir de 1995, y ha permitido establecer, a decir de esta institución, criterios académicos objetivos para la selección de estudiantes, mediante un proceso abierto a aspirantes que provienen de todas las instituciones educativas del país (González, 1998: 25-26).
NOTAS
1 Las diez líneas prioritarias fueron: 1.1 Actualización curricular y mejoramiento de la calidad en la formación de profesionales; 1.2 Formación de profesores; 1.3 Formación de investigadores; 1.4 Revisión y readecuación de la oferta educativa; 1.5 Definición de una identidad institucional en materia de investigación y posgrado; 1.6 Actualización de la infraestructura académica; 1.7 Reordenación de la administración y la normatividad; 1.8 Sistema institucional de información; 1.9 Diversificación de las fuentes de financiamiento y, 1.10 Impulso a la participación de los sectores social y productivo en las áreas de educación superior (CONPES, 1991).
2 La carreras que cuentan con el EGEL son: Contaduría, Administración, Turismo, Medicina, Odontología, Enfermería, Ciencias Farmacéuticas, Medicina Veterinaria y Zootecnia, Ingeniería Civil, Ingeniería Eléctrica en Ingeniería Electrónica (CENEVAL, 1998: 14).
navegación
No hay comentarios:
Publicar un comentario